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陆铭:未来人口仍会从小城市向大城市集中

2023-03-09 17:30 来源:新京报 作者:记者 查志远

3月5日,国务院总理李克强在作政府工作报告时提出:增强区域发展平衡性协调性。支持经济困难地区发展,促进资源型地区转型发展,鼓励有条件地区更大发挥带动作用,推动形成更多新的增长极增长带。持续推进以人为核心的新型城镇化。我国仍处于城镇化进程中,每年有上千万农村人口转移到城镇。完善城市特别是县城功能,增强综合承载能力。分类放宽或取消城镇落户限制,十年1.4亿农村人口在城镇落户。有序发展城市群和都市圈,促进大中小城市协调发展。

今年政府工作报告对区域经济和新型城镇化的论述有何深意?农村人口向城市转移的过程中还要注意哪些问题?新时期城市群和都市群发展如何避免“贪大求全”和经济效率不高问题?就此,新京报新京智库专访了第十四届全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭。

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十四届全国政协委员、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭。 图/受访者供图

提高中心城市对外围的辐射带动作用

新京智库:您如何理解政府工作报告提出的“增强区域发展平衡性协调性”?当前区域协调发展还面临哪些问题?

陆铭:我的理解是,当前区域发展存在的问题主要有以下几个方面。第一,地区和地区之间,城市群和城市群之间,经济特色和相互分工,有些时候做得不够好,包括城市群内部的城市之间也存在着一些重复建设和生产要素跨地区配置不够畅通的问题。

此外,一些地方政府对本地的经济规模和税收最大化倾向比较明显,对于实现全局资源配置的最优,还缺乏相应的意识和全局观。

第二,就是不同区域之间的人均GDP和人均收入差距还是比较大。未来如何通过生产要素一体化,真正形成中心城市辐射带动中小城市和小城镇一体化的协调发展,也是一个亟待解决的问题。

第三,中心城市的作用还有待进一步发挥。在一个城市群内部,中心城市对于外围的辐射带动作用,从经济规律角度来讲,它是随着到中心城市的距离而逐渐衰减的。比较靠近中心城市的地方,跟中心城市之间有比较紧密的产业链的连接和融合。

但是,如果要是在城市群外围的一些地方,产业更多集中在农业、旅游和自然资源上,这就跟中心城市所形成的产业链,尤其是跟制造业的产业链联系相对来说弱一点。

这也是为什么当前我国在发挥中心城市对外围的辐射带动作用方面还有待于进一步加强的原因。

大城市依然存在公共服务供给不足问题

新京智库:政府工作报告提出“我国仍处于城镇化进程中”,2022年中国城镇化率为65.22%,您认为我国城镇化还有多大的空间?农村人口向城市转移的过程中还要注意哪些问题(如子女教育,土地承包权继承等)?

陆铭:在未来二三十年时间里,中国的城镇化水平完全有可能达到80%以上,甚至更高。城镇化水平是跟经济发展水平相关的,只要我们对中国经济的未来有信心,在中国迈向高收入国家并进一步向中等发达国家迈进的过程中,城镇化水平完全可以进一步提高。

在这个过程中,人口仍然会出现从小城市向大城市周围逐步集中,而不仅是农村向城市的集中。当前人口从农村向城市集中的趋势已经在发生,而且还在持续。此前我所著《向心城市》这本书已经进行了呈现,但是这种规律性的趋势性现象,没有得到充分的理解和科学的对待。

需要强调的是,决定中国未来城市化趋势和人口空间布局的最主要的因素是经济增长。在转型时期的中国,还有一个非常重要的因素,就是体制改革。

当前我们有很多不利于城市化顺利推进的一些制度制约,其中最为重要的就是跟人口有关的户籍制度,以及跟土地相关的土地制度。

人口方面,在外来人口大量流入的特大和超大城市,由于人口大量集聚,仍然存在着事实上的公共服务和基础设施供给的不足问题,户籍制度改革仍然还在推进过程中,还没有改革到位。

公共服务上,外来人口随迁子女的教育还没有充分实现覆盖,尤其是长期稳定就业居住的外来人口群体,依然存在上学难和升学难问题。未来,中国在人口大量流入大城市,在这些制度方面需要继续深化改革,逐步实现中央所设定的公共服务按照常住人口来配置的目标。那么,城镇化的过程中不断优化人口的空间布局,也会加快城镇化的速度。

另外,当前在人口大量流入的地方存在住房供应短缺和房价高的现象。这就需要在供给侧通过发展租赁住房,增加住房的总量供应,来满足新市民和大学生群体增加的住房需求。如果这方面也进一步完善到位的话,那么未来也可以提高城镇化的速度,并且改善城镇化的质量。

在上述这个过程中,还有一个需要配套进行改革的,就是来自农村跨地区流动人员的宅基地改革,尤其是宅基地相关的权属未来如何变更问题。从方向上来讲,农村地区的宅基地及其附属的权利,自愿并且有偿地退出是个路径,但还没有完全的改革到位。如果改革到位,对于城镇化进程的束缚就会进一步解放。

打破省级行政边界是都市圈发展要解决的问题

新京智库:政府工作报告提出“有序发展城市群和都市圈”,城市群和都市圈发展如何避免“贪大求全”和经济效率不高问题?

陆铭:城市群该有多大,本身没有一个特别明确的定义。城市群能够发展多大,主要是由市场驱动。政府对于城市群的规划也主要着眼于基础设施建设和城市之间如何相互协调的问题。

相比之下,都市圈更需要去深入研究和讨论。因为都市圈的概念之所以区别于城市群,主要是因为一些大城市在发展过程中,基于各种因素逐渐演变而来,例如,基于人口的吸引力和经济辐射的效应等,中心城市就跟周边的中小城市形成一个连片发展的区域。通常来讲,都市圈的范围半径大约就是在周边50到80公里的范围之内,不会超过100公里。

但是,由于中国仍然处在转型期,我们的很多资源的配置,尤其是建设用地的规划和国土空间的规划必须由政府来推进。这就容易出现有的都市圈为了跨越式发展,地方政府有时候有一种扩张性的冲动。

不过,这个都市圈规划面积过大的问题,国家相关部门已经有所注意。现在的都市圈的规划已经逐步把范围有所限定,来避免在一个过大的范围之内出现基础设施投资过度超前和过剩问题。

另外的问题就是不同城市之间的边界效应有时候被放大,尤其是跨行政边界的都市圈建设,相关城市之间,甚至省和省之间的边界,会对一体化的发展形成阻碍。比如南京都市圈和成渝双城经济圈都涉及到两个省级行政单位。

所以打破省级行政边界来推进一体化,是接下来建设现代化的都市圈要着力去解决的问题。其中,有些问题可能需要在中央层面形成一些协调机制才能得到解决。

此外,对于未来的都市圈的范围,究竟会达到多少人口,相应的基础设施,公共服务要供给多少,也需要科学研究人口和经济活动在不同地区空间分布的规律来进行测算。在模型的数据预测的基础之上,我们团队通过模型和数据也做了一系列研究,大致可以预测出投资规模和建设范围。虽然不能够实现100%的刻画人口的流动方向和空间分布,但是趋势性的判断还是比较准确的。


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