王凯：把握方位、悟透方略、用好方法——贯彻中央精神、建设现代化人民城市

导读

7月14日-15日，中央城市工作会议在北京举行。会议强调了建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标，并部署了城市工作7个方面的重点任务。中国城市规划学会为深入学习贯彻本次会议精神，特别邀请专家学者撰写一系列笔谈文章，共同探讨中国特色城市现代化新路子。

作者 | 王凯  中国城市规划学会副理事长、中国城市规划设计研究院院长

2025年7月，中央再次召开城市工作会议。这次会议的召开处在中国城镇化和城市发展的转型时期，意义重大、影响深远，是新时期城市工作的重要指南。为完整、全面、准确地学习领会中央城市工作会议精神，需要把握方位、悟透方略、用好方法，全面建设现代化人民城市，走出一条中国特色城市现代化新路子。

一、把握方位

从全球视野看，一个国家的城镇化和现代化过程基本上会经历成长起步、快速增长和稳定发展三个阶段。

改革开放以来，我国城镇化率从改革开放初期的不到20%上升到2024年的67%，城市建设突飞猛进、城市面貌日新月异，正如本次会议所描述，“我国新型城镇化水平和城市发展能级、规划建设治理水平、宜业宜居水平、历史文化保护传承水平、生态环境质量大幅提升。”

但是也应当看到，我国城镇化也进入发展方式转型的关键时期。数据显示，2011年-2020年，我国城镇化率年均增长1.39个百分点，2021年-2024年已降为0.78个百分点，增速明显放缓。同时，资源环境压力日益趋紧、粗放增长模式后续乏力、土地出让收入快速下降，部分城市政府债务规模临近上限，这意味着以往“举债建设、卖地还钱”传统路径走到了尽头。

本次会议提出“两个转向”的重大历史性判断——“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”。这标志着过去外延扩张型、快速增长的“大建设”阶段已正式结束，我国城镇化和城市发展已进入一个全新时期。据预测2035年我国城镇化水平将达到75%左右，虽然城镇化仍有一定提升潜力并延续稳定增长阶段，但城市总体上将进入内涵提质、稳定发展的“大治理”阶段。就像一个人从青年“长身体”阶段进入成年“保健康”阶段一样，步入新阶段的城市发展方式不应再是疯狂占地、新建楼盘和产业园区、在增量中产生GDP，而是让已有的土地、建筑和公共空间变得更高质量、更有内涵、在存量中产生效益。“两个转向”的重大判断为我们做好下一步城市工作锚定了方位。

我们必须从战略层面重新审视城市发展的底层逻辑，推动改革创新。城镇化快速增长和城市扩张阶段所形成的行政管理制度、市场运营模式、技术理念方法已难以继续适用，需要通过制度创新、模式创新、方法创新以适应新阶段、新形势的客观需要。为此，本次会议提出“五个转变、五个注重”，即“转变城市发展理念，更加注重以人为本；转变城市发展方式，更加注重集约高效；转变城市发展动力，更加注重特色发展；转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调。”可以看出，这不是单一维度的修正，而是城市工作的全面性、系统性变革。

二、悟透方略

城市工作会议为我们明确了目标，即“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。

这要求我们始终践行“人民城市”理念，把实现人民群众对美好生活的向往作为城市工作的出发点和落脚点，让城市不仅有“高度”、更有“温度”。随着社会主要矛盾的变化，城市要从以前主要解决“有没有”转向更多解决“好不好”的问题，为所有人提供更优质的公共服务和更多的就业机会。面向人民多元化、差异化的需求，我们不能再泛泛而谈“以人为本”，而应因人施策、精准适配。当前应重点关注四个“2亿人”：

（1）面向2亿儿童：儿童友好是一座城市应有的“温度和善意”，我们需要“蹲下来”，用“一米视角”建成真正的儿童友好型城市；

（2）面向2亿老年人：伴随老龄化社会的到来，我们需要更多地提供住房适老化设施和小区适老化环境，满足居家养老的基本需求；

（3）面向2亿新市民、青年人：需要根据他们的兴趣偏好和支付能力，在满足基本居住需求的基础上，重点满足业余8小时的多彩生活服务；

（4）面向2亿老旧小区居民：需要下大力气解决其居住环境中普遍存在的设施老化、功能不健全、安全隐患多等问题，改善住房和小区环境品质。

我们还需要完整、全面、准确地理解“现代化城市”的含义，从以往偏重GDP增长的价值观，转向兼顾“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”六大维度的综合价值观。建设创新城市，就是要激活城市内生动力，让知识、数据、技术、管理等新型生产要素成为推动新质生产力发展的核心要素，依靠科技创新和改革开放增强城市动能；建设宜居城市，就是要提供更高品质的住房、公共服务、基础设施，打造宜居共享的居住环境、谋划活力主导的产业空间、营建人民满意的游憩空间，让全体人民享受改革成果、实现共同富裕；建设美丽城市，就是让天更蓝、地更绿、水更清，倡导绿色低碳生产生活方式，实现人与自然和谐共生；建设韧性城市，就是要让城市能够更好地抵御灾害风险，补齐短板、堵塞漏洞、消除隐患，实现城市安全有序运行，保障人民生活得安全、安心、安宁；建设文明城市，就是要树立文化自信，保护传承历史文化、彰显城市风貌特色、提高市民文明素质；建设智慧城市，就是要创新城市治理的理念、模式、手段，依靠智慧化手段提升城市治理水平，实现城市的共建、共治、共享。

为了实现这一目标，本次会议为我们提供了总体方略。一是要求“以推动城市高质量发展为主题”，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，实现“住有所居、业有所为、游有所往、城有所安、治有所依”；二是要求“以坚持城市内涵式发展为主线”，转变外延扩张式发展方式，关注城市空间的存量迭代更新和品质蝶变跃升。

三、用好方法

步入新阶段、面对新问题，需要用好新方法。城市工作会议明确指出，“以推进城市更新为重要抓手”，为我们提供了解决新问题的“金钥匙”，就是以城市更新推动城市内涵式高质量发展，提升城市的竞争力、吸引力、持久力。

这里的“城市更新”不再是传统学术界所理解的“小概念”（即所谓的“老旧小区改造”），而是一个“大概念”，涉及了城市“结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效”等方方面面。2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于持续推进城市更新行动的意见》，部署了“加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化”等八个方面的主要任务，并提出六项保障措施，这体现了城市更新是推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动，需要机制、体制、法制的全方位改革。

城市更新行动将带来更大的机遇，因为更新时代的城市将回归人本，回到“生活居住休闲”的本来面目，可以通过城市更新实现在城市增量扩张时期未做到或未做成的事情。例如：推动城市治理重心从过去的“定性”“定量”“定形”转向“变性”“变量”“变形”以培育新发展动力，推动城市从严格的功能分区转向功能混合利用，推动开发区从粗放式的“圈地”转向存量用地盘活和低效用地再开发，推动城市社区从设施配套不全、服务供给不足转向设施服务健全的完整社区，推动城市从“重地上、轻地下”“重面子、轻里子”“重硬件、轻软件”的建设模式转向“兼顾地上与地下、面子与里子、硬件与软件”的建设模式，推动城市从消极保护生态、文化转向以生态、文化营造场景、激发活力、创造价值。

我们需要用更科学的方法推动城市更新，即精准查找问题，精细设计空间，精心运营维护。精准查找问题就是要准确了解老百姓的急难愁盼问题，通过全面开展城市体检评估，建立发现问题、解决问题、评估效果、巩固提升的工作路径，确保“无体检不更新”；精细设计空间就是要下足“绣花针”功夫，用好城市设计工具，把老百姓身边的房前屋后、街道两侧整理好、塑造美，创造出更多具有活力、魅力的城市公共空间；精心运营维护就是要坚持运营前置，研究升值潜力、盈利模式，面向不同人群需求打造多功能复合空间和业态场景，构建多元消费新场景、新业态。

现代化人民城市的宏伟蓝图已经绘就，未来的城市将从“高歌猛进”转向“稳中求精”、从“造楼修路”转向“场景营城”，这是城镇化和城市发展阶段的客观必然，也是走向中国式现代化的必经之路。落实中央城市工作会议精神，需要我们把握方位，深刻认识我国当前城镇化和城市发展所处的关键转型阶段，推动“五个转变、五个注重”；悟透方略，认真践行人民城市理念，全面把握城市现代化的六大维度，在延续“一个尊重、五个统筹”的基础上把握高质量发展这个主题、内涵式发展这条主线；用好方法，以推进城市更新为重要抓手，以因地制宜、因时制宜的精准适配和在地实践，走出一条中国特色城市现代化新路子。