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刘士林:新型城镇化以城市群为主体形态,应将乡村振兴纳入整体建设框架

2024-01-30 15:12 来源:《21世纪经济报道》2024年1月29日第5版 作者:记者 李莎

被采访人:刘士林,上海交通大学城市科学研究院院长

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2024年1月18日,由中铁十四局承建的津潍高铁津沽海河隧道超大直径盾构机“津城一号”顺利始发,标志着京津冀地区开挖直径最大、掘进距离最长的高铁盾构隧道正式开始掘进(无人机照片)。新华社记者 邢广利 摄

推动城乡融合、区域协调发展,是中央经济工作会议明确的2024年经济工作的九项重点任务之一。

中央经济工作会议强调,要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来,促进各类要素双向流动,推动以县城为重要载体的新型城镇化建设,形成城乡融合发展新格局。实施城市更新行动,打造宜居、韧性、智慧城市。充分发挥各地区比较优势,按照主体功能定位,积极融入和服务构建新发展格局。

新型城镇化“新”在哪里?如何充分发挥各地区比较优势?推动城乡融合要突破哪些难点和堵点?如何推进农业转移人口市民化?为解答这些疑问,21世纪经济报道对上海交通大学城市科学研究院院长刘士林进行了专访。

01  我国城镇化正进入新阶段

《21世纪》:新型城镇化“新”在哪里?应如何把握中国式现代化、经济建设与推进新型城镇化之间的关系?

刘士林:新型城镇化的规划建设,在我国已走过十年历程。新型城镇化的“新”,可以从两方面来认识。

一是第一个十年中的“新”,以2014年《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》发布为标识。新型城市最初主要包括智慧城市、绿色城市、人文城市三类,此后内涵不断丰富,包括了宜居、创新、紧凑、韧性等方面的要求,但本质上仍一脉相承,即要与“粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路”区别开。

二是正在开启的下一个十年的“新”,以2023年新一轮《国家新型城镇化规划(2021—2035年)》发布为标识。新型城镇化的“新”除了延续前十年的探索,又被赋予中国式现代化、中华民族现代文明建设的重要内涵,前者使新型城镇化增加了城市现代化的建设任务,后者进一步突出了新型人文城市的重要地位。

展望未来,由于城市在我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心地位,新型城镇化不仅是中国式现代化最重要的载体和主体,同时对经济发展的载体功能与引擎作用也必将变得更加突出和重要。

《21世纪》:2023年我国城镇化率66.16%,城镇化率持续保持较高增长。你如何看待目前我国城镇化发展数量和质量的关系?如何进一步提高城镇发展质量?

刘士林:与我国经济从过去的高速增长转变为中高速增长相一致,我国城镇化率增速也从最高时连续多年超过1.2%,逐渐降到1%以下,这符合城镇化发展一般规律和我国城镇化建设实际。总体上看,我国城镇化正在进入“数量增长减缓和质量不断提升”的新阶段,这是党的十八大以来把提升城镇化质量作为重要工作来抓的具体效果,也与城市发展的自然规律所发挥的调节作用有关。

改革开放以来,由于城镇化起点低、热情高和城市大开发、大建设的需要,我国经历了长达20多年爆发式城镇化进程,每年约有2000万农业人口进入城市。人们常说的“土地城镇化”“人口半城市化”“造城运动”“见物不见人”“粗放管理”“公共服务不足”“城市病”“城市社会病”“城市文化病”等,都是由这种集中化、大规模、高速度的城镇化一手造成的。同时,它们也使每个城市都深陷于超负荷运转、不可持续的困境中。

就此而言,城镇化速度降低不是坏事,客观上可以起到减轻城市病、削弱大城市虹吸效应、减缓城市建设压力、调节城乡矛盾的作用,为一路狂奔的城镇化提供一个自我反思、自我调整的机遇。

未来要进一步提高城镇化发展质量,最重要的是要坚持以人民为中心的发展思想,在城市政策、发展规划、空间布局、产业体系和公共服务建设上,把人民群众的利益和需要放在首位,把人民城市的重要理念贯穿于城市建设的各环节和全过程,建设和谐宜居、富有特色、充满活力和高品质的现代化城市。

《21世纪》:中央经济工作会议明确要推动区域协调发展,在你看来,应如何解决“一市独大”问题?如何充分发挥各地区比较优势?

刘士林:“一市独大”或“一城独大”是一个老问题,也是一个深层次的痼疾。它代表的是一种单体城市发展的理论和模式,与城市群、都市圈的发展理念和实践格格不入,既不符合当今世界城市发展的主流趋势,也不利于树立正确的城市发展观。

对此,首先要加强城市理论的研究和教育普及,让更多的城市,特别是城市政策的制定者和管理者,深刻总结近年来城市群建设中的经验教训,真正理解我国确立的“把城市群作为主体形态”的新型城镇化战略的本质要求,提高思想觉悟,为各项城市工作打好主体基础。

其次,要制定科学的建设和评价标准,通过相关约束性条件和指标,推动区域合作,引领城市群建立良好的层级和分工体系。其中最重要的一点,是要走出对西方城市群的“崇拜和迷思”。受其影响,一些评价体系主要以GDP、交通通勤和人口规模为指标,这必然导致中心城市、大城市对周边城乡无限制的虹吸。我们在城市群评价中,一直把均衡指数作为首位指标,即一个城市群是否健康,关键不在于首位城市的人口和经济集聚度,而在于它是否促进了资源和要素的合理配置,并发挥出应有的服务功能。

再次,要结合理论研究和现实问题,研究和出台一些真正有利于引领城市群、都市圈建立合理层级体系、产业体系和竞合关系的政策和发展规划。

02  破除城乡要素双向流动壁垒

《21世纪》:中央经济工作会议强调,要统筹新型城镇化和乡村全面振兴,应如何统筹?县城在其间扮演什么样的角色?

刘士林:统筹新型城镇化和乡村全面振兴,同样需要遵循“先立后破”的基本原则。除了在政策研究、机制建设、路径设计、重点任务等具体方面加大力度,不断破除两者之间的各种壁垒,加强有关部门的协同和协作之外,目前很重要的一件事情,即要树立正确的城乡发展观,把乡村振兴纳入新型城镇化建设的整体框架,而不是置于其外。

长期以来形成的城乡二元对立格局,造就了把两者对立起来的思维方式。其在当下的典型表现之一,是把城市和农村的研究、规划和建设都截然分开。

但实际上,农村发展是城市化理论研究的重要组成部分,城镇化建设也完全不可能离开农村提供的物资和人力,要客观认识到这一点,并以平等的态度对待城市和乡村。

新型城镇化以城市群为主体形态,乡村全面振兴以农村地区为核心,县城正好处在两者之间,具有承上启下、传输沟通的重要桥梁作用。总体上看,我国县城数量不断减少,地位也不断下降。

以改革开放为分水岭,我国县城发展可分为两个阶段:一是改革开放前的“净增长”阶段。在此期间,尽管我国城镇化建设总体缓慢,但县城数量却在持续增长。二是在改革开放以来的“净减少”阶段。如2022年我国共有1472个县,与1949年的2068个县(此数据由研究统计得来)相比,已减少596个,目前这种趋势还在蔓延。

县城数量和地位的下滑,也可以称为新型城镇化链条上的“中部塌陷”,是造成城乡交流阻隔、流通不畅的主要原因。县城板块的弱化,导致了整个系统的紊乱。首先,使“上面”的大城市缺少了必要的“蓄水池”,“城市病”日益严重。“城市病”虽发生于城市,但病根却在于农村,是短时间内农村人口大量涌入城市的结果。其次,也使“下面”的农村日益“空心化”。尽管其直接原因是大城市的虹吸,但也与县城作为调节器的功能受损密切相关。

由此可知,无论是疏解大城市非核心功能和应对愈演愈烈的“城市病”,还是解决农村地区普遍存在的“一老一少”、土地撂荒、文化断层等问题,加大对县城的建设和支持力度,提升其服务和保障功能,已到刻不容缓的关键阶段。

“十四五”规划明确提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”,2022年两办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,自此以后,推进以县城为重要载体的城镇化建设,每年都成为新型城镇化建设的重点工作任务。做强县城板块,既是新型城镇化补短板的重要工作,也是推动城乡融合发展的重大举措。

《21世纪》:你如何评价我国目前城乡融合发展情况?城乡融合的难点在哪里?要促进城乡各类要素双向流动,形成城乡融合发展新格局,还要打通哪些堵点?

刘士林:近年来,我国城乡融合发展取得了显著进步,在缩小城乡差距、推动城乡公共服务均等化、加强城市反哺乡村、推进乡村振兴等方面发挥了决定性作用。目前的总体情况可以概括为:政府这只“有形的手”的作用较为突出,市场这只“无形的手”的作用还有待提升,未来如何平衡这两股最重要的力量,不仅需要进一步深化改革,也需要有重大创新举措。

由于历史上的欠账和城市快速发展的后遗症,我国城乡融合面临的难点、难题和深层次矛盾依然不少。这既有历史遗留的问题和难啃的“硬骨头”,如户籍制度、农村宅基地、集体建设用地等,也有城市快速发展把乡村抛得更远的新问题及由此导致的新的不平衡与不协调,如社会信息化、高科技发展导致的新“鸿沟”。但这些矛盾和问题也有一个核心,就是城乡政策和制度设计造成的壁垒。

中央经济工作会议强调促进城乡各类要素双向流动,其中最重要的不是交通路网等基础设施建设和公共服务,而是首先要破除影响城乡各类要素双向流动的政策和体制机制。这个过程比较复杂,所以中央定调了以后,最关键的是“以立促破”,建立促进要素双向流通的新政策和新机制,由于我国区域发展差别较大,可以考虑选择一些地方开展试点,又由于要防止懒政惰政,还要制定一份全面推进的时间表。

《21世纪》:党的二十大报告指出,推进以人为核心的新型城镇化。近日召开的国常会提出,新型城镇化要把农业转移人口市民化摆在突出位置,为什么?应如何推进?

士林:把农业转移人口市民化摆在突出位置,主要有三方面的原因。

一是我国近年来一直在推动解决“三个1亿人”问题,其中之一即促进约1亿农业转移人口落户城镇。在过去高速度、粗放型城镇化进程中,我国出现了较为严重的“半城市化”问题,高峰时有两三亿人口身处城市却无法享受城市公共服务,与我国提出的共享发展理念背道而驰,成为新型城镇化必须解决的重大问题。

二是有利于推动农村发展,在进入城市的两三亿农村人口中,大多属于农村剩余劳动力,通过制度安排,使其中1亿人口成为城市市民,引领其余人口回流农村,可以成为建设乡村的重要力量。

三是随着城市生育率下降和人口老龄化问题日益突出,吸收1亿长期在城市生活、具备较高文化水准和技术技能的农业转移人口进城,对于城市应对人口红利减少、实现可持续发展也至关重要。

农村转移人口一方面联系着城市,另一方面联系着农村,推进农业转移人口市民化需要从城乡两端发力。

具体来看,一是大力推进以实体经济为支撑的现代化产业体系,为农业转移人口市民化提供良好的就业保障,不断提高他们的收入,增强他们在城市的发展能力。二是着力破除妨碍人口流动的显性壁垒和各种“玻璃门”,探索实施按照常住人口配置公共服务的体制机制,提供与户籍市民同样的公共服务和社会保障。三是建立城镇化和逆城镇化的良性循环。在城镇化进程中,要推动城市和农村相得益彰、相辅相成,就要同时在城镇化和逆城镇化两方面发力,既要让农业转移人口在城市中住得下来、生活得好,同时也要为城里人返乡、回乡创造良好的政策和制度环境,实现城市和农村的自由选择和无虑流动。


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