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对话涂圣伟、鲍家伟、吴宇哲 | 就近城镇化:新型城镇化的一种重要趋向

2023-07-17 09:22 来源:农民日报·中国农网 作者:记者 李竟涵 余瑶

导读

近日,《农民日报》对话涂圣伟、鲍家伟、吴宇哲,针对“就近城镇化”“农业转移人口市民化”进行深入探讨。

受访嘉宾:

涂圣伟,中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所研究员;

鲍家伟,中国城市和小城镇改革发展中心研究员;

吴宇哲,浙江大学城镇化与空间治理研究中心主任

国家统计局近日公布数据显示,2022年末全国常住人口城镇化率达到65.22%,这意味着“十四五”规划中“常住人口城镇化率提高到65%”的目标已提前实现。而与数量增长相比,我国新型城镇化的一些新趋向更为值得关注,其中就包括以县城为重要载体的就近城镇化。党的二十大报告提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”,2023年中央一号文件强调“推进县域城乡融合发展”。就近城镇化对农民农村有何现实意义?加快农业转移人口市民化,应从哪些方面发力?本期对话邀请涂圣伟、鲍家伟、吴宇哲三位专家进行探讨。

就近城镇化是我国城镇化进入相对稳定发展阶段的一个重要标志。其影响是多方面的,最现实的意义在于它顺应了我国人口从大规模流动到定居的趋势,给新生代农民工就业安家提供了更多选择

1 过去很长一段时间内,我国农村流出人口都以跨省流动、异地城镇化为主。近年来,就近城镇化成为新型城镇化的重要途径之一。在您看来,就近城镇化有哪些新的特点?为什么会出现这种趋向?

涂圣伟:就近城镇化是我国城镇化进入相对稳定发展阶段的一个重要标志。2013年中央农村工作会议就已提出,到2020年实现三个“1亿”的目标,其中包括“约1亿人口在中西部地区的城镇化”。而从实践看,在中西部地区人口就近城镇化方面,近年来出现了一些更加积极的新变化新特点。最明显的是,就近城镇化既能见到“物”、也能见到“人”了,县域内产业集聚与人口集聚同步性上升,说明就近城镇化的质量在提高。当然,区域之间就近城镇化并不是等速的,一些大的城市群、都市圈内的县城,还有一些资源环境承载能力和产业基础比较好的县城,人口和经济集聚的态势更加明显;反观一些缺乏产业支撑、综合承载功能比较弱的县城,不仅没有出现人口集聚,还在发生人口外流。

就近城镇化趋向的出现,我理解主要有三个方面原因。一是我国区域协调发展水平提升的必然结果。改革开放之初,东部沿海地区率先发展,大量中西部地区农业转移人口跨省流动就业。近年来,随着区域协调发展战略的深入实施,广大中西部地区得到长足发展,环境变好了,就业创业机会增多,吸引了部分农业转移人口回流。二是人口规模巨大的城镇化进行到一定阶段后的必然现象。我国城镇化有别于西方国家的一个重要特点,就是人口规模巨大。这么多的农业转移人口,不可能全部在大中城市、东部地区实现市民化。进入城镇化下半程后,人口必然会在区域之间、不同等级城镇之间重新流动分布。过去我们更多关注城乡流动人口,而从第六次到第七次全国人口普查,我国“城城流动”人口规模增加了3500万人。三是农业转移人口定居安居的一种现实选择。对于不少农业转移人口,特别是新生代农民工来说,“城尾乡头”的县城已经成为他们就业安家的一个重要选择。另外,就近城镇化的趋势还与这些年户籍制度改革不断深化,中小城市落户限制不断放开放宽、县城落户限制取消有一定关系。

吴宇哲:第七次全国人口普查数据显示,我国户籍所在地与工作生活所在地不一致的人户分离人口达到4.93亿,这是一个非常庞大的数据,占了总人口的1/3以上;2020年底我国的常住人口城镇化率达到63.89%,实际上这里包含着大量的人户分离人口。进一步分析人户分离人口的构成可以发现,跨省流动人口1.25亿人,省内跨辖区流动人口2.51亿人,市辖区内人户分离人口1.17亿人。由于跨省流动或省内跨辖区流动人口的住房、子女教育、医疗保险等社会保障难度更大,因此就近城镇化成为一种新的趋向。当然,这其中也有经济下行因素的推动,一些进城务工人员因为无法承担大城市生活成本,只好回到户籍所在地的县城。多重原因之下,如何推进以县城为重要载体的城镇化就变得极为重要。

2 在满足农民自身发展需求、带动乡村发展方面,就近城镇化有怎样的现实意义?

涂圣伟:就近城镇化的影响是多方面的,最现实的意义在于它顺应了我国人口从大规模流动到定居的趋势,给新生代农民工就业安家提供了更多选择。

在经历持续数十年的城乡人口大流动、大迁徙之后,我们可能正迎来一个人口安居定居的时代。相比老一代农民工,新生代农民工大多缺乏从事农业生产活动的经验和技能,也不太愿意回乡村,而大中城市的落户门槛、生活成本又很高。伴随他们年龄和婚育需求的增长,在何处安家的问题既现实又紧迫。在这种情况下,就近城镇化的门槛和成本相对较低,地缘接近、人缘相亲,有利于他们较快融入城镇生活,对新生代农民工来说,有着异地城镇化所不具备的优势。

在带动乡村发展方面,较之异地城镇化,就近城镇化可以减少大规模人口异地流动的社会代价,比如农村留守问题;带动县域人口、产业、消费集聚,可以增强对乡村经济的辐射带动能力;同时,也可以为城市要素入乡发展、城市人口入乡消费提供保障,促进农村消费和投资增长。在就近城镇化过程中,通过统筹县乡村公共资源配置,提升人口与设施服务的匹配性,有利于提高公共资源配置效率,改善城乡居民整体福利水平。

当然,我们重视和强调就近城镇化的意义,并不是要否定异地城镇化的作用,二者都是我国城镇化的重要实现形式,也是相互补充、相互协调的关系。

坚持以人为本的城镇化,应在保护财产权、赋予选择权、保障收益分配权上下功夫。依法保障进城落户农民的土地等合法权益;赋予其自主选择落户、自愿退出农村权益等自由选择权;充分保障农村居民、“带权进城”农民的收益分配权

3 推进就近城镇化,要紧紧围绕城乡居民的获得感、幸福感、安全感的提升,尤其是必须充分尊重农民意愿。在此过程中,如何更好地保障农村居民、进城农民和城乡间“两栖”农民等各类主体的利益?

吴宇哲:在推进就近城镇化进程中,农民的核心权益在土地。对于农村居民,重点是承包经营权的持久性,保持土地承包关系稳定并长久不变。

对于进城农民,重点是保障其合法权益,不得以退出土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件;已经在县城购买商品房的,可以依法自愿有偿退出宅基地。需要强调的是,不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”,不得违法收回农户合法取得的宅基地,保证进城农民利益不受损。

对于城乡间的“两栖”农民,如果在县城有稳定就业的,在自愿前提下鼓励其将承包地流转,采取多种方式盘活利用闲置宅基地和闲置住宅,不仅可以增加租金或分红收入,同时还能实现地尽其用。

涂圣伟:以人为本是新型城镇化建设的基本价值遵循,不论是异地城镇化还是就近城镇化,出发点和落脚点都应该是满足城乡居民的美好生活需要。当前推进就近城镇化,不能走以地为本、以牺牲农村利益为代价的路,特别是不能违背农民意愿,强迫农民进城买房“上楼”,或以退出农村权益作为进城落户条件,而是必须坚持以人为本。

我认为应该在保护财产权、赋予选择权、保障收益分配权上下功夫。要依法保障城乡居民的财产权利,特别是进城落户农民的土地等合法权益,增强财产安全感;赋予自由选择权,包括自主选择落户、自愿退出农村权益等;充分保障收益分配权,有效盘活农村资源资产,让农村居民、“带权进城”的农民都能享受到资产增值收益。

鲍家伟:从政策来看,农民在农村的相关产权得到了有力保障。2023年中央一号文件强调“保障进城落户农民合法土地权益,鼓励依法自愿有偿转让”。《“十四五”新型城镇化实施方案》明确提出依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。未来可试点探索农户“三权”退出改革,在坚持依法保障进城落户农民“三权”的基础上,选取集体经济较落后、资源资产价值较低的农村试点,分批分期推进农村产权置换城镇住房、社会保险等的有效途径,推动有意愿的农业转移人口在城镇落户。

4 伴随着农村生活条件的改善、农村土地价值的上升,如果城市没有就业机会支撑和保障制度兜底,很容易出现农民流而不迁、不转户籍的现象。长期来看,这不利于新型城镇化建设和乡村振兴。如何破解这一问题?怎样加快农业转移人口市民化?

涂圣伟:这是一个非常值得探讨的话题,也是一个非常有意思的话题。在城乡中国转型进程中,出现了一种特殊的“安全阀”机制,这个机制就是农业转移人口能够在城乡间“可进可退”,从而为应对经济社会发展风险挑战提供了回旋余地。简单来说,就是农民在农村保留“一亩三分地”,一旦遇到经济危机等较大的冲击,在城市待不下去或者赚不到钱的时候,回家还有地种、有饭吃,进而避免了城市大规模失业影响社会稳定。当情况好转后,大量农民工又返回城市打工就业,为经济复苏提供源源不断的劳动力。

客观来说,这种“安全阀”机制在当前阶段有其合理性,对涉及土地等农民基本权益,特别是改变千百年来生产生活方式的事情,必须慎之又慎。然而,从新型城镇化建设和乡村振兴的长远要求看,也有调整、优化和转换的必要。

解决好这一问题,促进更多农业转移人口有序实现永久性迁移,可以从“城”和“乡”两方面想办法。“城”的方面,要在降低定居成本、强化权益保障、减少收入风险、加快融入城市等方面下更多功夫;“乡”的方面,要加快完善农户“三权”市场化退出机制和配套政策,畅通进城农民处置农村资产权益的通道,让农民带资进城、安心落户。

鲍家伟:城镇化包括户籍人口城镇化和常住人口城镇化。近年来,我国大部分城市的农业转移人口落户数量呈逐年下降趋势,“不愿落”现象普遍存在。这是因为居住证制度降低了落户的必要性,居住证持有者与城镇户籍居民享有的基本公共服务已趋于拉平,城乡“两栖”的便利降低了落户的积极性。而灵活就业则降低了落户预期,个体经营、非全日制以及新就业形态等灵活多样的就业方式,给农业转移人口创造了大量就业机会,但也造成了不稳定就业,特别是就业地的不稳定,间接影响了落户意愿。

基于上述情况,可考虑淡化户籍人口城镇化率统计考核,把推进常住人口城镇基本公共服务全覆盖、与户籍人口同城同待遇作为工作重点,吸引本地和外地农业转移人口就业安家。

吴宇哲:这个问题的关键在于,县城必须有一定的产业集聚度和财政积累。以县城为重要载体的新型城镇化,需要围绕着生产、生活、生态空间推进。生产要尊重规律,要符合集聚效应,因地制宜确定县城的优势行业,成为国内大循环中重要的节点。在生活上,对转入城镇户籍的人口落实社会保障,核心是住房保障,还要实现“三险一金”及医疗、失业、养老保障均等化。在生态上,县城要进一步发挥优势,优化与大城市的交通联系,可以在县城的低丘缓坡建设低密度住宅,既不占用耕地又可以吸引大城市的人口定居。总之,产业集聚和县城财政有保证,加快推进农业转移人口县域内城镇化才有可能。

县城是就近城镇化的重要载体。提升县城吸纳就业能力,发展县域产业,要避免同质竞争、“大而全”,必须融入城乡分工体系,立足县城特色资源,服务县域发展需求

5 县城位于“城尾乡头”,是就近城镇化的重要载体。然而,相对于大中城市,县城和乡镇的就业类型少、容量小。如何提升县城和乡镇吸纳就业的能力,促进农业转移人口稳定增收?

涂圣伟:县城是就近城镇化的重要载体,我国县城建设总体滞后、县域经济普遍不发达是客观现实。目前,不少中西部地区县城主导产业单一,经济活力不够,就业吸引力和承载力不强,城市更新缓慢,导致人口资源外流、消费需求减少,造成产业转型升级更加困难。要打破这种循环,提升县城和乡镇吸纳就业的能力,必须千方百计发展壮大县域经济,培育县域特色支柱产业。

在发展县域产业过程中,要避免一些误区。与周边大中城市比,县城在招商竞争中优势较少,产业同质竞争不会有出路。同时,县域组织配置资源能力和要素支撑条件,决定了县域经济不可能做到“大而全”。因此,县城产业发展必须融入城乡分工体系,立足县域特色资源、服务县域发展需求,发展壮大本地化产业经济。比如,一些有丰富特色农产品资源的县城,可以围绕服务三农发展,做优做强农产品加工业和农业生产性服务业,延伸产业链条,提升产业附加值。

6 当前我国县域城镇化还存在“水平偏低、人气不足、设施落后、产业乏力”等问题。对于加强县域新型城镇化建设,您有哪些建议?要注意避免哪些问题?

吴宇哲:县域城镇化一个重点工作是“补短板”,每个县城首先应该对自己的问题有一个“诊断”,然后才能对症下药。因为地方财力有限,县域城镇化建设是一个循序渐进的工作,要注重投入与产出的关系,把好钢用在刀刃上。

还要注重县城的分类。比如,在大城市周边的,可以通过改善交通,与大城市形成一小时交通圈,成为大城市辐射发展的一部分;专业功能县城、农产品主产区县城和重点生态功能区县城,则应加强专业市场、农业服务、旅游服务等相关基础设施的建设。始终要记住,县城建设的核心是有利于产业发展,有利于居民生活服务水平提升,要尽量避免面面俱到,尤其防止“形象工程”。

涂圣伟:推进县域新型城镇化建设,不能单纯依靠外部资源投入,也不是简单地增加投资“补短板”,关键在于形成县域产业发展、就业增长、人口集聚、市场扩大的良性循环,增强县域发展内生动力。

在这一过程中,需要把握好以下几点。一是要保持历史耐心。县城发展有其自身规律,县域城镇化也是一个复杂系统的过程,要防止大拆大建、贪大求洋,避免盲目求快,不能将县域城镇化建设异化为“造城运动”,实践中这样的教训并不少。二是不能一种模式包打天下。我国县城数量大、类型多,发展基础不同,不同发展阶段、不同发展条件的地区,推进县域新型城镇化建设的内容、重点也会有所不同。产业基础好、资源环境承载能力强的县城,会进一步集聚经济和人口,而部分县城可能出现人口流失、产业衰退的“双收缩”。对此,必须科学把握功能定位,分类引导县城发展方向,因县施策、分类推进。三是要处理好政府和市场的关系。城镇化是一个历史自然过程,也是一个市场主导的发展过程。加强县域新型城镇化建设,应该充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,避免政府的不合理干预。同时,强化政府在制定规划政策、提供公共服务、营造制度环境等方面职责。

就近城镇化一定程度上将优化我国城镇化空间格局。县城发展分化既是客观趋势,也符合城镇化一般规律。要充分尊重县城发展规律,分类引导大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城等发展

7 就近城镇化是否会改变我国现有的城镇空间格局?如何理顺县城与大中城市、县城与乡镇的关系,促进协调发展?

涂圣伟:推进就近城镇化、县域城镇化,一定程度上将优化我国城镇化空间格局,但不会从根本上将其改变。这是因为,我国城镇化是在人口和地理超大规模基础上推进的,促进大中小城市和小城镇协调联动发展,是新型城镇化建设一以贯之的方向。推进以县城为重要载体的城镇化建设,与推动城市群建设、大中城市发展和乡村振兴并行不悖。

县城是城市与乡村、工业和农业的联结点,也是城乡经济循环的交汇点,在整个城镇结构体系中,县城的建设和发展有不可替代的重要作用。但不同类型的县城功能定位不同,发挥的作用也不同。要更好地发挥县城联城结乡、承上启下的纽带作用,促进县城与大中城市集群、周边乡镇协调发展,必须明确县城的功能定位,分类引导大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城等的发展方向。

鲍家伟:随着城镇化从快速发展期逐步转入平台发展期,人口总体上还会向城市群、都市圈和大城市集聚,同时也会有一些县城随着人口流入不断壮大,一些保持大体稳定、一些面临人口减少。这样的县城发展分化既是客观趋势,也符合城镇化一般规律。因此,要充分尊重县城发展规律,准确把握演变态势,推动走各具特色的县城建设道路。一方面,要支持条件好的县城重点发展,精准选择基础好、潜力大的县城,特别是城市群和都市圈等地区内的县城,使之成为吸纳农业转移人口的重要空间。另一方面,要客观理性地看到一些县城常住人口正在减少的现实,防止人口流失县城盲目建设。

吴宇哲:县域城镇化离不开城市群、都市圈的依托。2009年,世界银行在《世界发展报告》中提出了“集聚指数”概念,用于改进传统的城镇化定义,认为1平方公里的人口密集区满足以下三个条件,就达到了城镇的基准:一是人口密度每平方公里超过150人,二是60分钟交通时间内可抵达规模较大的集聚区,三是这个可达的规模较大的集聚区,人口达到5万的阈值。

“集聚指数”是指导推进就近城镇化的重要理论基础,在空间关系满足“集聚指数”后,核心就是协调县城与大中城市集群、县城与周边乡镇的功能分区和产业关系。这其中有规划的成分,更要顺应市场规律,发挥好有为政府和有效市场的协同作用。

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