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海南“多规合一”改革两年来成效如何?

2017-10-12 09:23 来源:半月谈网

原标题:海南“多规合一”改革启动两年多来成效如何?

编者按:

地方发展规划对百姓生活的影响巨大,可谓牵一发而动全身。过去,一些地方规划各自为政、朝令夕改、“拍脑袋决策”的“规划浪费”现象十分突出,劳民伤财,极大地损害了经济社会发展。作为解决之道,“多规合一”应运而生。“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划相互融合,解决现有这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等问题。

党的十八大以来,中央就深入推进“多规合一”作出一系列重大决策。2015年6月5日,中央全面深化改革领导小组第十三次会议同意海南省开展省域“多规合一”改革试点,要求海南充分发挥经济特区的政策、生态和区位优势,改革创新、先行先试,积极探索省级层面“多规合一”,全面梳理并统筹解决各种规划之间的矛盾,实现全省建设发展一盘棋局、一张蓝图。

作为改革先行者,海南“多规合一”改革启动两年多来成效如何?半月谈记者进行了深入调研。

规划规划,墙上挂挂?NO!

规划与城市发展、人们生活息息相关。长期以来,规划乱象在我国很多地方普遍存在:规划相互打架导致落不了地,“长官意志”导致规划随意更改,或者规划一套另做一套等,被人们戏称为“规划规划,纸上画画,墙上挂挂”。

作为全国第一个省域“多规合一”改革试点,海南大胆探索,先行先试,坚决对规划乱象说“不”,两年来为全国改革推广探索出一条统一规划、合理布局、统筹发展的新路。

规划“打架”,发展“受伤”

占地超过7平方公里的海南生态软件园,之前有数十块地,因为土地性质说不清,一动就扯皮。“同样一块地,国土规划中是基本农田,林地规划中是林地,而在城建规划中又被划为城市建设用地。”海南生态软件园总经理杨淳至说,如果要调整地块规划,要到各厅局协调,十分麻烦。

各种规划交叉、冲突已成为制约社会经济发展的普遍性问题。仅以海南省澄迈县为例,“十二五”时期就有各种规划71个,互相牵制互相重叠,造成很多项目难以落地。海南全省各种土地、林地、建设、海洋等规划的重叠图斑面积达1587平方公里。

中国(海南)改革发展研究院院长迟福林说,一直以来各种规划分属于不同的管理部门,各部门的事权不同,规划目标不同,规划方法和重点也不同,容易造成自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等问题。

规划存在的问题还体现在其严肃性不够,被随意修改的现象也比较普遍。一些地方领导把自己当成城市“总规划师”,规划经常被用来为形象工程、政绩工程服务。

住建部在城乡规划法实施8年后首次挂牌督办并通报了9起违反城乡规划的案件,其中不少案件是由于地方领导急于求短期政绩干预规划引起。

规划之乱不仅阻碍了发展,也造成资源浪费。2015年通车的海南西环高铁连接起西部6个市县,与海南东环高铁连接形成环岛快速铁路通道,为海南构筑起现代交通运输体系。半月谈记者调查了解到,由于规划车站选址与城镇和产业没有很好衔接,造成车站布局不太合理,有的车站与县市中心城区相距四五十公里,被百姓抱怨。

规划“打架”也影响着生态保护。海南拥有约1882公里海岸线,在2015年海岸线整治之前,许多建设项目突破限定距离临海而建,海岸线保护压力巨大。其中原因之一就是住建、国土、林业等各种规划中对海岸线保护距离设定不同。

化解矛盾,有序开发

海南省规划委员会总规划师刘钊军表示,通过“多规合一”,原来自成体系的经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等整合在了一张清晰的蓝图上,各部门在空间布局上形成了统一的目标,化解了规划矛盾。

海南昌江黎族自治县是“中国木棉之乡”,丰富的旅游资源吸引各地游客纷至沓来。过去县里规划的建设用地多为工业用地,不仅效益较低而且影响生态,想调整产业结构发展旅游业,又受到用地和规划方面的制约。

通过“多规合一”的统筹布局,昌江将全县区域里的建设用地整合起来,建设了一批旅游服务配套设施。值得一提的是,改革不仅让发展旅游产业的建设用地有了保障,县里还核减了2788公顷低效建设用地,大幅提高土地集约节约利用程度。

位于文昌市的海南清澜红树林省级自然保护区有着优美的红树林风光和良好的生态环境。由于历史原因,在保护区周边有部分生态价值较大的地块未纳入保护区范围,保护区内也有大量地块存在着规划重叠等问题。

海南清澜红树林省级自然保护区管理站站长吕烈标告诉记者,海南实施“多规合一”试点改革之后,将海南清澜红树林省级自然保护区周边38.5公顷地块调入保护区内,又将28.5公顷区域调出保护区,同时将部分功能区做了适当调整,红树林生态系统更紧密、更完整,管理上更系统科学。

“‘多规合一’解决了保护区规划重叠的历史遗留问题,合理划分了保护区功能分区,不仅能更好发挥红树林生态效能,还能促进地方经济发展,提升保护区管理能力。”吕烈标说。

“多规合一”改革还破解了权力部门化和个人化的问题,维护了规划的严肃性。海南省规划委员会规划处处长吴刚表示,全省“一张蓝图”一目了然,各部门、各县市能做什么不能做什么一清二楚。大家都在一个统一、协同的平台上干事情,一切都阳光透明,排除了以前对规划干扰的权力空间。

经过两年的改革,“多规合一”已初步破解规划“打架”乱象,遏制了“无序开发”“无限制扩张”现象,指引海南走上坚守生态底线、有序开发建设的可持续发展道路。

深入推进,一张蓝图干到底

一张“好图”,单单绘制出来还不够,关键在落实。在画好一张蓝图的基础上,海南开发了全省规划信息管理平台,建立规划编制及实施管理机构,探索相应的督查机制……相关配套改革的不断深化,为实现“一张蓝图干到底”奠定了坚实的基础。

建设全省统一的空间信息管理平台。海南在完成省和各市县空间规划成果编制的基础上,将省和各市县划定的生态保护红线、林地控制线、基本农田控制线、开发边界线等各类规划矢量数据进行了拼合,初步构建形成全省统一的空间规划管理信息平台。目前,信息平台已具备规划信息查询、初步审查和辅助决策等功能。“未来要通过完善大数据平台的基础数据和规划信息,实现用机器管好每一块土地。”吴刚说。

建立专门的规划管理机构。今年6月2日,海南省规划委员会正式挂牌成立,统筹协调推进全省“多规合一”改革,人员编制从住建、发改、国土、环保、林业、海洋等部门划转及调配,负责主管全省空间规划编制、修编、审查和督察工作。

加强督查,守住“多规合一”规划成果。今年7月,海南首次在全省开展为期2个月的生态保护红线区专项督察工作,严查违反生态保护红线开发建设等问题,并将根据督察实际情况,研究出台相关规定,建立生态保护红线区规范管理的长效机制。此外,海南省规划委正抓紧制订规划督察办法及配套制度,提升市县规划执法队伍执法能力和执法水平,推进规划督察全覆盖。

一张“好图”是如何绘就的?

这是一张汇聚海南900多万人民智慧的空间规划蓝图:绿色的陆域生态红线区,蓝色的海域生态红线区,红色的城镇开发边界……一块块对比鲜明的色彩构成了一幅五彩斑斓的图纸。

在海南省规划馆的“多规合一”展馆里,一块巨大的LED屏上显示着这幅特别的规划图。这是海南启动“多规合一”改革试点之后精心勾勒的空间规划蓝图。

全省“一盘棋”描绘一张好蓝图

2015年6月,海南省域“多规合一”改革试点纳入中央全面深化改革台账,全国最大的经济特区再次站立在了改革的潮头。

怎么实现“多规合一”?在这个问题上,没有现成的经验和先例可循。海南从问题出发,从人民群众的需要出发,创新体制、打开大门,充分听取方方面面的意见。

半年里,打开门听基层意见,实地勘察勘测了上百万个数据。最后,海南决定把全省作为一个大城市大景区来规划建设,把分散的建设用地集中布局,把耕地和林地统筹置换,把未利用的储备土地指标纳入调配,最终实现占补平衡。

海南按照全省整体“一盘棋”思路,完成了《海南省总体规划(空间类2015—2030)》及6类空间性规划专篇,为海南整体发展绘制了一张蓝图。

在这一张蓝图上,3.4万平方公里陆域和200万平方公里海域统筹规划,海南从陆域面积最小的省份一跃成为疆域大省;梳理化解了72.1万块、面积1587平方公里的重叠图斑,消除了各类规划之间“打架”的矛盾;划定主体功能分区和生态保护红线、林地控制线、基本农田控制线、开发边界线等11类控制线,形成生产、生活、生态空间的科学格局;限定各市县城镇、旅游度假区、省级产业园区、乡村、基础设施等开发边界,统筹优化城乡发展、产业、基础设施等空间布局……

从这一张蓝图中,海南梳理出支撑海南省长远发展的十二大产业,推动了路网、光网、电网、气网、水网“五网”基础设施建设,“多规合一”指导海南找到了经济社会发展的抓手和突破口。

建立协调机制,多规融合一张蓝图

长期以来,由于行政区划分割和部门壁垒,很多规划自成体系,规划之间“相互打架”问题突出,矛盾重重,规划的严肃性和权威性被严重削弱。

海南启动省域“多规合一”改革,最先要啃的就是规划“各自为政”这块硬骨头。起初,各部门都认为自家的规划合理合法,都不能触碰。

“站在某个部门的角度看,各个规划都有其合理性,但站在全局看就可能有问题。”海南省规划委员会总规划师刘钊军说,规划矛盾的背后,实质上是资源浪费、重复建设和要素配置效益低下,影响了地区发展整体性、协调性和可持续发展。“实施‘多规合一’就是要破解各部门规划之间的冲突、打架问题,在全局高度进行统筹和平衡。”

面对这些矛盾,海南建立了协调解决机制,由省确定生态保护红线范围,下达耕地、林地、建设用地等主要指标,市县在服从省级生态保护红线及各类用地指标的前提下,在第二次全国土地调查和第一次地理国情普查等成果基础上,采用现场调研、高分影像等对现状用地图斑进行判读,通过空间调整、置换等方式化解耕地、林地、建设用地之间的矛盾,确保地类规划属性的唯一性。

“现在这张蓝图没有一块图斑是重叠的,今后海南的任何开发都必须依据这一张蓝图。”刘钊军说,“多规合一”后的这张蓝图破除部门壁垒和区划分割,划定生态保护、基本农田、林地保护、海洋生态保护等各类红线,限定城镇、旅游度假区、产业园区、重要基础设施等开发边界,为实现海南的整体布局与发展指明了方向。

一根红线筑牢生态保护“生命线”

作为岛屿型省份,海南享有得天独厚的生态优势,而海南也一直视生态为发展的生命线。

“近几年,海南出现无序开发和过度开发的倾向,生态面临较大压力。”海南省生态环境保护厅厅长邓小刚说。

海南“多规合一”改革重中之重就是生态环境保护,要通过改革最大限度守住资源环境生态红线,永葆海南的青山绿水和碧海蓝天。

“在这张全省统一规划的蓝图中,生态保护红线是最早划定的,明确了保护和开发的关系。”海南省规划委员会规划处处长吴刚说。

从最大限度保护生态出发,海南划定陆域生态保护红线总面积11535平方公里,占陆域面积的33.5%;近岸海域生态保护红线总面积8316.6平方公里,占海南岛近岸海域总面积的35.1%,构建了全省可持续发展的生态安全屏障。

为了划好生态保护红线,海南以生态环境保护厅为组长单位,统筹协调林业、海洋、水务、国土等多个部门,先后5轮与18个市县逐个对接,实地核查路线5000余公里,核查点位2500多个。“一旦划好生态红线,谁都不可逾越、不能侵占。”邓小刚说。

海南省环保厅土壤环境管理处处长伍晓红说,工作组敢于为子孙后代守护宝贵生态底线而动真碰硬,尽管市县向厅里提不同意见、开发商向省委省政府告状,他们始终坚持“要以对这个海岛、对海南人民负责的态度划红线,不管压力有多大都要顶住”。

2016年9月,海南省颁布实施《海南省生态保护红线管理规定》,确定了生态保护红线的法律地位。自划定陆地和海域生态保护红线两年来,海南有500多个不符合环保要求的建设项目被拒之门外。

“多规合一”吹响深化改革先锋号

实现立法与改革无缝衔接、推进“放管服”改革、探索“极简审批”……一张蓝图画好后,海南“多规合一”改革的步伐没有停下来,深化改革的先锋号一次次吹响。

近年来,海南以“多规合一”改革为引领,着重解决好体制机制问题,处理好改革探索和依法推进的关系,注重各项配套改革同步推进,促进政府治理体系和治理能力现代化,全方位发挥试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。

“‘多规合一’改革改变了资源配置方式,起到了深化改革的规划引领作用,不仅是中央赋予海南的重大政治任务,也是治省理政理念的重大创新。”海南省委一名负责人说。

创新推动治理能力现代化

位于海口的东寨港红树林自然保护区是我国最大的红树林保护区。“多规合一”改革以来,通过不断强化湿地保护与修复、明确保护红线,东寨港保护区面积从337公顷增加到5240公顷。

海南东寨港国家级自然保护区管理局科研科科长林华文说,“多规合一”改革强化了社会生态保护的意识,也使各个管理职能部门之间的沟通联系更加畅通和密切。

在“多规合一”改革中,海南着力于推动机制体制创新,通过立法立规建立起推动社会经济发展和生态保护的长效机制,实现了立法与改革无缝衔接。

海南充分运用全国人大授予海南经济特区的特别地方立法权,以立法巩固和扩大生态环境保护成果。近3年,海南出台了《海南经济特区海岸带保护与开发管理规定》和《海南省生态保护红线管理规定》等30多项有关生态环境保护的法规规章,构建生态环境保护法规体系。

现行行政管理体制和各种规划编制工作机制造成部门利益分割,给行政管理造成深层次矛盾。海南创新行政管理体制,适度推进行政区划的调整。同时创新内部管理机制,设立全国唯一的省级规划委,整合国土、住建、林业、环保、海洋等多部门职能,负责空间类总体规划的编制、管理和督察,统筹协调推进全省“多规合一”改革。

海南省规划委总规划师刘钊军说,通过多领域、多层次的顶层设计,海南“多规合一”改革推动了治理体系的创新和治理能力的提升,转变了发展方式。

倒逼行政审批瘦身

作为项目遍布国内众多省市的物流企业,林安物流集团的项目建设最快纪录是在海南创造的。

林安(海南)物流城作为海口市实行极简审批的第一个项目,项目从选址、供地、开工,到建成开业运营,仅用不到半年的时间。

“以往同等规模的项目,至少要1年半以上的时间。极简审批为企业节省了3000多万元的财务成本,更抢得了市场先机。”林安(海南)商贸物流发展有限公司总经理云天龙说。

把最大限度简化行政审批作为“多规合一”改革最核心的问题加以推进,海南明确精简行政审批事项的目标。

海南选择了海口、澄迈、琼海三个市县三个不同类型园区作为加快推行简化行政审批改革的试点,在全国率先推行以规划代立项、区域评估评审代单个项目评估评审等“六个试行”改革措施,最大限度减少行政审批事项和简化行政审批流程。

“多规合一”让行政审批进一步“瘦身”成为现实。海南省政务服务中心主任王静说,原来的审批需要70多个环节,现在减少为4个环节,项目从立项到开工可提速80%以上,企业的制度性交易成本大大降低。

把推动政府职能转变作为改革的重要内容之一,在简政放权、放管结合、优化服务上不断探索创新。海口国家高新区探索将服务前置,海南生态软件园开设企业服务超市,博鳌乐城国际医疗旅游先行区实行一次性提供责任清单……不断深化的改革使“审批者”变成“服务者”。

近日,第三方评估机构通过问卷调查三大园区的36家企业,其中94%的企业对政府服务态度满意,89%的企业认为改革后审批时间缩短了,70%的企业认为降低了企业投资成本。据海南省政务服务中心最新统计,从去年1月份到今年上半年,三个园区新增入园企业500多家,项目300多个,总投资额超过1000亿元。

推进一体化协同发展

9月的文昌铺前湾一片繁忙景象。

横跨海口、文昌两地的跨海工程铺前大桥正在紧锣密鼓地施工。这座将于明年底前竣工通车的大桥,像一条舞动的纽带,把海南岛东北部的两座城市紧密连在一起,形成琼北综合经济圈。

作为“多规合一”改革的重要举措之一,海南北部地区的海口、澄迈、文昌三地将率先在全省实现基础设施、公共服务设施的互联互通以及区域内各项生产要素的自由流动,推进一体化协同发展。

“海南通过‘多规合一’在区域统筹安排布局和配置资源,在打破行政区划壁垒方面不断进行探索。”海南省规划委主任丁式江说。根据《海南省总体规划》,结合基础设施建设统筹布局全省功能产业分区,引导产业集中布局、集约发展,避免同质化竞争。

在土地、财政、生态补偿机制等政策方面不断改革探索,全省统一高效配置资源。海南打破行政区划的藩篱,按照全省一盘棋的思路高效统一地配置土地、林地、岸线、海域、水等重点资源。许多以前无法逾越的体制机制障碍,在不断深入的改革中得到破解。

由于近年来重点项目多,琼海市建设用地指标亮起红灯。在“多规合一”改革之前,建设用地占补平衡只能是在市县内部解决。博鳌乐城国际医疗旅游先行区管委会副主任林平说,改革后全省一盘棋,省里通过采取异地占补平衡的办法,保障重点项目如期动工,先行区从东方市等地购买了指标,解决了急需开工的产业项目用地的耕地占补平衡。

海南市县间财政状况不同,为提高资金使用效益和效率,海南着手研究建立跨市县闲置资金调剂制度,一定程度上实现全省财政资金的共通共享。这一机制建立后,有资金盈余市县将获得一定收益,有资金需求的可以得到满足,形成存量资金的盘活以及省与市县的多赢。这一制度将为深化财政改革作出积极探索和有益尝试。

通过实现全省基础设施的一盘棋布局,后发展地区加快突破瓶颈;通过统筹全省产业发展、园区布局,后发展地区由此获得均等的发展机会;通过公共服务均等化,后发展地区的群众同步进入小康。“多规合一”改革正助力谱写美丽中国的海南篇章。

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