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瞭望丨分区管控协调高质量发展与高水平保护

2024-04-15 10:53 作者:万军

◇截至2021年底,全国共划定生态环境管控单元4万多个,覆盖全部陆域和近岸海域,其中陆域优先保护、重点管控和一般管控三类单元面积比例分别为55%、15%和30%

◇利用生态环境分区管控成果,服务国家和地方重大发展战略实施,科学指导各类开发保护建设活动。在环评管理中应用生态环境分区管控成果,可提前研判项目的环境可行性,节省前期投入,提高管理效能。在招商引资决策服务中,生态环境分区管控成果可指导企业主动对标,支撑项目精准快速落地,提升服务质量

◇生态环境分区管控信息平台支持开展相应单元/分区的空间冲突分析、项目空间准入等技术研判,保障分区成果看得到、查得清、用得准

文 | 万军

生态环境分区管控通过分区域差异化精准管控,为发展“明底线、划边框”,是提升生态环境治理现代化水平的重要举措,是促进高质量发展和高水平保护的重要工具,是全面建设美丽中国的重要支撑。

今年3月,《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》(以下简称《意见》)发布,以习近平生态文明思想为指导,明确了新时期全面加强生态环境分区管控的主要目标、重点任务和保障措施,对加强生态环境分区管控、服务国家和地方重大发展战略实施、助推新质生产力发展、支撑美丽中国建设作出系统安排,具有重大意义。

分区域差异化精准管控势在必行

我国生态环境具有结构复杂性、功能多样性、区域差异性等特点,不同区域、流域、海域和空间尺度上的生态环境问题具有显著的空间分异特征,现行针对具体地域、单一要素领域、局部线和点上的微观管理已不能满足系统性治理需求,实施差别化、综合性生态环境分区管理势在必行。

生态环境分区管控是涉及全域覆盖、跨部门协同、多要素综合的新型环境管理制度。其通过环境评价,聚焦区域性、流域性突出生态环境问题,在大气、水、土壤、生态、噪声、海洋等生态环境要素管理分区的基础上,划定优先保护、重点管控、一般管控三类生态环境管控单元,针对每个单元制定生态环境准入清单,实施分区域差异化精准管控。

生态环境分区管控充分尊重自然条件和保护发展要求。各地根据自然地理条件、社会经济发展、环境管理能力、技术和数据基础等因素,因地制宜确定管控单元空间精度。截至2021年底,全国共划定生态环境管控单元4万多个,覆盖全部陆域和近岸海域,其中陆域优先保护、重点管控和一般管控三类单元面积比例分别为55%、15%和30%。优先保护单元覆盖了全国67%的森林和72%的草原,与我国生态安全格局充分匹配。重点管控单元覆盖了全国总人口规模的77%以及主要人口、城镇、工业聚集区,与国家经济社会发展战略格局保持一致。

生态环境分区管控根据不同管控单元生态环境功能定位,聚焦解决突出的生态环境问题,集成各要素各领域最新管理要求,提出“一单元一策略”的生态环境准入要求。优先保护单元聚焦提升生态系统多样性、稳定性、持续性,以加强生态系统保护和功能维护为主,落实生态保护红线、饮用水水源保护区、自然保护地等相关法律法规要求。重点管控单元针对突出生态环境问题,强化污染物排放管控和环境风险防控。一般管控单元保持生态环境质量基本稳定。生态环境分区管控通过全面落实市场准入负面清单、严守红线底线等有关要求,实现生态环境管控的系统化集成、精准化落地和差异化实施。

为发展“明底线、划边框”

生态环境分区管控以优先保护单元更好保护、重点管控单元更好开发、一般管控单元留白为目标,推动发展与保护的融合统一。

《意见》明确要求编制生态环境准入清单,意味着将生态保护、环境质量、资源利用等方面的要求落实在每个生态环境管控单元,将生态环境保护的规矩立在前面,推动生态环境源头预防关口前移,变被动应对为主动管理。生态环境准入清单一方面可以从源头控制高耗能、高排放、低水平项目产业布局,引导优化重点行业向环境容量大、市场需求旺盛、市场保障条件好的地区科学布局、有序转移,服务推动新质生产力发展。另一方面,通过“明底线、划边框”,为高质量发展守好生态环境底线,守牢美丽中国建设安全底线。

生态环境分区管控基于资源环境承载力区域差异,支撑优化重大生产力布局,服务国家重大基础设施建设,保障国家重大战略实施,更好支撑高质量发展。《意见》要求在长江全流域按单元精细化分区管控,强化沿江重化工业水污染防治和环境风险防控,防止重污染企业和项目向长江中上游转移;对黄河流域实施上中下游地区差异化分区管控,优化中上游能源化工和新能源产业布局,促进中下游产业绿色低碳循环发展;强化生态环境分区管控在京津冀、长三角、粤港澳大湾区产业、能源和交通运输结构调整中的应用,建立陆岸海联动、区域一体化的生态环境管控机制,引导传统制造业绿色低碳转型升级及战略性新兴产业合理布局。

《意见》提出加强生态环境分区管控成果应用,为地方党委和政府提供决策支撑。生态环境分区管控成果可以有效服务经营主体和基层生态环境管理,优化营商环境。各地可以在环评管理和生态环境保护相关规划、污染防治行动计划实施方案等制定中,充分运用生态环境分区管控成果,支撑精准科学依法治污。在环评管理中应用生态环境分区管控成果,可提前研判项目的环境可行性,主动规避违规风险,节省前期投入,提高管理效能。在招商引资决策服务中,生态环境分区管控成果可指导企业主动对标,支撑项目精准快速落地,提升服务质量。

识别问题促进高水平保护

生态环境分区管控是实施生态环境高水平保护的有力工具。《意见》明确严格落实生态保护红线管控要求,以青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区、长江重点生态区和东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等为重点区域,分单元识别突出生态环境问题,落实环境治理差异化管控要求,维护生态安全格局。

《意见》强化生态环境分区管控在大气、水、海洋、土壤等生态环境管理中的应用,要求形成问题识别、精准溯源、分区施策的全过程管理,推动解决突出生态环境问题,尤其是从源头防范结构性、布局性环境风险。

《意见》强化相关政策制度协同发力,以此提升管理效能,提出将生态环境分区管控要求纳入有关标准、政策等制定修订中,实现全域覆盖、跨部门协同、多要素综合的精细化管理。《意见》鼓励各地以产业园区、自由贸易试验区等为重点,开展生态环境分区管控与环境影响评价等协调联动改革试点,探索构建全链条生态环境管理体系。各地区可促进减污降碳、国土空间规划、排污许可、源头准入、过程管理和监督执法等相关政策与生态环境分区管控制度的协同,通过分区管控,让生态环境保护要求更加系统、保护措施更有针对性、相关政策协同发力、治理效能更好发挥。

与国土空间规划协同发力相互支撑

在前期试点实践的基础上,《意见》强化在生态环境分区管控方案编制、单元划定、信息共享、更新调整等过程中,与国土空间规划充分衔接,政策上相互促进、协同发力,以生态环境高水平保护协同推动国土空间开发保护格局优化,形成合力。

生态环境分区管控与国土空间规划及用途管制关系密切,在基础底图方面,两者共用同一套基础地理信息底图和生态保护红线成果,共享生态环境分区管控和国土空间规划主要成果数据。在生态环境管控单元划定时,对于优先保护单元,完整利用生态保护红线成果,叠加红线以外法律法规明确要求保护的其他生态功能重要区域,如饮用水水源保护区、重要湿地等,进行优先保护。对于重点管控单元,衔接国土空间规划土地用途和开发建设强度管控,识别发展同保护矛盾突出的区域,守住生态环境质量底线,规范和引导各类开发保护建设行为。

生态环境分区管控与国土空间规划在基础底图、生态保护红线、法定保护区域等方面保持一致,同时又在管理对象、管理尺度、管理手段等方面存在显著差异,国土空间规划侧重土地用途管理,生态环境分区管控侧重空间上的环境质量管理。两项制度在各自领域,坚持底线思维、系统思维,充分衔接、各有侧重、协同发力、分步推进,共同推动形成有利于资源节约和环境保护的空间布局、产业结构、生产方式、生活方式。

支持美丽中国数字化治理体系建设

生态环境分区管控制度是美丽中国建设的重要组成部分,信息平台是生态环境分区管控实施应用的重要支撑。《意见》提出要推进国家和省级生态环境分区管控系统与其他业务系统的信息共享、业务协同,完善生态环境分区管控信息平台建设。

生态环境分区管控信息平台是集成生态环境大数据的有效平台。通过系统集成生态环境分区管控基础数据、各类要素管控分区、生态环境管控单元、生态环境准入清单等成果图层,全国已经实现“一张图”管理。截至2023年底,国家级平台汇交各省级空间数据图层800余个,陆海环境管控单元4万余个,生态等各类要素分区18万余个,管控清单要求58万余条,实现海量空间数据的高效可视化管理。平台支持开展相应单元/分区的空间冲突分析、项目空间准入等技术研判,保障分区成果看得到、查得清、用得准。

生态环境分区管控建设省级平台主要面向经营主体、管理部门、相关机构、社会公众提供数据查询、统计分析、智能研判、辅助决策等应用实践服务。各省市结合平台数据资源,在环评项目准入预审、招商引资预审查等领域开展多类型的环境管理应用服务,部分省份开放了面向公众的服务。

在不断积累的底层数据支撑、日趋规范化系统化的管理平台建设及更加丰富的应用场景需求中,接下来,生态环境分区管控将结合新一代信息技术、智能化分析决策技术等完善信息平台功能,深化智能化技术应用,拓展智能化管理应用场景,提高生态环境智能化辅助决策和管理水平,有效支持美丽中国数字化治理体系建设。

(作者为生态环境部环境规划院副院长、研究员)

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