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王世福:中国城市设计的治理转型

2024-01-12 09:36 来源:中国城市规划网

导读

2023年9月23-25日,2022/2023中国城市规划年会在湖北省武汉市隆重召开。25日,在专题会议三“为人民而设计”的会议上,中国城市规划学会理事、华南理工大学建筑学院的副院长王世福教授作题为《中国城市设计的治理转型》的主旨报告。报告梳理了国内外城市设计理论及实践的发展脉络,重点阐释了设计治理在城市规划建设管理全过程中的系统性作用。

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王世福  中国城市规划学会理事,华南理工大学建筑学院的副院长、教授

一、中国城市设计的发展脉络

1. 学科发展与行业变革

伴随着中国的快速城镇化,在中国城市化率超过50%的2011年,学科从建筑学的二级学科——城市规划与设计发展到独立的城乡规划学一级学科。国家治理层面,在全国城市化率达到60%时,国土空间规划体系开始构建。在新全球化、“中国式现代化”和“高质量发展”的背景下,城乡规划作为国土空间规划体系的重要内容,是推进治理能力现代化,也是贯彻生态文明理念下“美丽中国”制度理想的响应。从这个视角审视,城市设计成为提供更高品质的城市生活环境和公共服务的一种“专业”手段,并被期待为塑造城市特色、解决景观风貌管控问题,以及提升城市深层次自主创新能力的一种“专业”方法。

回顾2018年规划年会,“高质量的设计和营造才能提升品质,广泛融入的共谋共建共治才能实现共享”是城市设计行业的共识凝练。自资部出台的《国土空间规划城市设计指南》则是以技术标准的法定属性强调城市设计作为空间治理的理念方法和制度内容,指向品质、活力、特色等目标,可以从三个方面深入解读:国土空间规划需要设计治理能力;城市设计作为美好空间的技术方法服务于国土空间规划;城市设计治理寓于空间规划体系之中。

2. 英美与中国的城市设计发展演进历程对比

英国和美国的城市设计也是伴随着其城市化进程中的问题和需求,结合实践发展出丰富的城市设计理论,虽然各具特色,但其发展演变路径大致相似,基本遵循“城市美化运动和空间形态设计(技术性)——作为公共政策的城市设计(政策性)——设计控制:城市设计融入国家法律和政府管理体制(制度性)——设计治理(社会性)”这几个阶段。

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图1:英美国家城市设计实践与理论的发展演进

相比之下,由于中国的城市化进程起步较晚,在学习借鉴英美的城市设计方法和理论的同时,也在不断地进行本土化改良,以适应我国特有的政治经济制度和快速城镇化需求。可以具体分为以下四阶段:以空间秩序和视觉美学为导向的空间形态设计,面向市场开发与实施的城市设计管理,精细化导向的城市设计管控,多元目标导向的城市设计治理。

基本适应了国家城市建设的阶段性需求,当前也同样需要与时俱进,将历史保护、气候适应、健康城市、城市更新等,作为城市设计治理的目标体系。

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图2:改革开放以来,中国城市设计实践与研究的发展演进

学术界对于“空间治理”和“设计治理”研究的热度也在2018年国空出台后明显攀升,这不仅证明了当前行业已经进入了关注和研究设计治理的阶段,同样反映了“治理能力的现代化”是国土空间规划体系的关键议题。

二、城市设计实践案例分析

1. 城市设计的方案与实施相辅相成

城市设计的实践主要体现在以下两方面的工作:一是通过技术性内容为主的的城市设计方案来体现理想城市,二是通过制度性因素为主的城市设计实施来体现理想规划。

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图3:深圳中心区22、23-1街区控规调整前后对比、实体模型

以深圳中心区22、23-1街区为例,在城市设计方案层面,项目对地块绿地进行了街区层面的集中布局,并构建了围合的形态;在城市设计实施方面,项目对控规进行了相应的调整,同时对绿地周边的裙楼和塔楼进行了控制。

萨凡纳(Savannah)的现代街区作为标准的公园城市范型,各级公园绿地的可达性、公共性井然有序,且有着较高的空间品质,这一理想城市空间方案的实现同样得益于背后城市设计实施的制度性支撑,即一揽子有关公共领域与私人领域的设计治理。

广州珠江新城是标准的城市轴线公园范型,通过数轮城市设计方案的迭代优化,首先确立了宝瓶型轴线绿地的空间塑形和层次结构,然后通过地块图则在实施层面进行设计控制。在下图建筑单体的设计过程中,经过城市设计管控,与设计师开展多轮沟通交流,成功落实并优化了地块图则对于首层架空、地块提供公共通廊的控制要求,实现了高品质公共空间的精准落地。

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图4:珠江新城绿廊内塔楼首层架空方案优化过程、建成实景

2. 城市设计的地方性工作经验

纵观国内城市的城市设计工作状态,各个城市的侧重点有所不同。上海市强调全过程的城市设计管控协调流程,并在控规层面实现城市设计的法定化。《上海市城市设计导则》以导控核、导控带和导控区的形式,提出针对一般地区的普适性、通则式设计与导控要求。

北京市则提出城市设计导则结合街区、地块层面控规,即城市设计导则依托街区层面控规,一般与地块层面控规同步编制。同时建立《北京城市设计导则编制基本要素库》,为导则编制提供统一的技术基础。

天津市构建了“一控规、两导则”的管控体系,以城市设计为引领,将其转化为土地细分导则和城市设计导则,再提炼出控制性详细规划的控制要求,提高控规的兼容性、弹性和适应性。逐步构建“总量控制,分层编制,分级审批,动态维护”的总体思路。

深圳市的城市设计体系具备完善的地方法规体系和明确的城市设计法律界定。设计要求被整合为“空间控制总图”,作为《建设用地规划许可证》的附件一同颁发,从而将城市设计要求纳入了以“一书两证”为核心的规划管理体系中。此外,深圳市还编制了首部城市设计标准与准则《深圳市城市设计标准与准则(2009)》,并选择性地纳入原设计的控制内容,以通则式方式进行管理。

珠海市构建了“总体-地区-地块”分级传导的城市设计体系,明确了各层次城市设计的成果转化形式,加强了与规划管理的协同。创新性地设计了城市设计管理的“双控”机制,将城市设计管控要素与规划控制指标一同纳入土地出让条件。此外,还配套编制了《珠海市城市设计标准与准则》、《珠海市城市设计指引》等文件。

三、从方案设计到总设计师——广州国际金融城及起步区城市设计

在城市设计竞赛阶段的方案中,华南理工大学团队采用了方城空间范型,引入了“城墙、护城河,城外塔、城中园”等设计概念。通过扩展水面打造金融活力港,构建出金融城内主要的活动空间及景观核心。方城外围强调连续界面的塑造,以对核心区形成围合簇拥之势。

广州市政府决定按该方案实施后聘请设计团队作为地区总顾问团队,参与城市设计竞赛之后的方案深化过程。之后作为“地区总师”,通过配合控规进行城市设计形态方案深化,对主要的设计控制内容进行了明确(如引导“方城”的空间秩序、确立地标点位、明晰建筑风貌的控制力度),输出了一张可以直接用于招商的、真正“好用”的用地图。

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图5:广州国际金融城及起步区城市设计用地规划示意图

在这个过程中,城市设计实践的“总师”概念初具雏形。从2012年开始,华南理工大学团队作为顾问总师持续服务广州金融城至今,形成了一系列的城市设计技术文件、管理文件和若干专项规划以及两个相关的设计导则。

总师制度下的审查工作流程涉及顾问总师团队审查、专家审查、政府许可三个阶段。在顾问团队技术审查这一环节,政府把部分的决策权赋予了总师,使得团队能够在城市设计方案之后继续协同规划局去控制实施效果。这是一个好的城市设计治理过程,同时符合中国城市设计作为公共政策的属性。

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图6:总设计师与总规划师在不同阶段的服务内容对比

四、城市设计的治理转型

城市设计的治理转型经历了三个阶段。

最早期,城市设计遵循建筑学的传统,以形态设计为主导直接作用于城市空间形态。

随后,城市设计作为公共政策开始强调基于公共空间实施设计控制的重要性。

如今,以“设计治理”的理念,即在建成环境设计方法和过程中实施国家认可的干预,以确保设计过程和结果更符合公众利益,将是城市设计转型的基本方向。同时,设计治理的过程应持续不断、贯穿始终,渗透于项目从开始到完成的所有阶段。

近年来城市重点地区总设计师制度在粤港澳大湾区呈现“散点扩散”发展态势。本人团队以总设计师的角色,在珠海的横琴一体化地区、广州的传统中轴线地区等多个项目中,持续进行着关于设计治理的实践。总设计师制度的服务内容也逐渐在制度层面得到明确,在规划编审阶段、土地安排阶段、实施建设阶段和使用监管阶段,总师的工作内容各有不同,总体上扮演着全过程跟踪的设计总管的角色。这一角色的转变也表明了在实践中,治理转型已经出现。

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图7:总设计师与总规划师在不同阶段的服务内容对比

解读治理相关的词汇也可以帮助理解治理的深刻内涵。统治是最强力的、自上而下的单向集权管辖。管理仍然是自上而下的,相比统治则考虑更多实施能效的弹性。管治是自上而下的权利有所让渡,市场与社会参与了管治的角色扮演,倡导开明跟互动。治理则强调最大的多元性,融合了自上而下和自下而上的相关要素,同时也强调过程协同,可以通过多维多向的博弈形成共识。治而理之,在安定的同时让各种力量有条理地工作、各得其所,由此才可能实现更多目标。

总结来说,城市设计是实现理想空间的技术方法,设计治理是实现美好空间的协同行动。

供稿单位:中国城市规划学会城市设计分会

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