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新时代区域协同保护与发展倡议

无锡共识

2018-06-25 09:29 来源:中国城市规划网

背景:环太湖地区周边各城市的总体规划正在全面展开,涉及到上海、苏州、无锡、常州、湖州、嘉兴等城市。太湖周边城市拥有共同的山水田园本底、江南文化基因和诗意风雅气质,步入后工业时代,环太湖生态文化圈将以其高质的自然生态环境和深厚的历史文化内涵,成为长三角一体化发展的重要增长极(宜换个提法,既然不再强调“极化发展”,何必强调增长极?)、上海都市圈的重要影响区,发挥生态优先、绿色发展的率先示范作用。

在十九大报告明确提出区域协同发展战略、长三角一体化发展按下“快进键”的背景之下,为推动环太湖周边各城市在生态共保、文化共兴、产业共融、功能区共建、设施共享等方面的协同发展,中国城市规划学会于2018年6月10日举办“长三角一体化背景下的环太湖城市协同发展研讨会”。本次研讨会对区域协同发展具有重要意义,对未来城市群的发展模式具有借鉴作用。

我们齐聚“美丽太湖明珠”无锡市,交流和探讨环太湖区域协同治理的理念、方法和经验,并希望能将好的经验推广到全国,就我国新时代区域协同保护与发展提出倡议。

一、协同背景

经过40年的改革开放,我国城镇化已步入快速发展的中后期,城镇空间的数量增长将逐步放缓并结束,但城镇空间的质量提升仍然任重道远。为了实现两个一百年的中华民族伟大复兴中国梦,必须清醒辨识当前面临的变化与挑战,为新时代的城镇化发展指明方向:

1、生态环境条件的变化。当前,我国生态环境的基本状况是总体恶化、局部改善,治理能力远远赶不上破坏速度,生态赤字在逐渐扩大。生态问题体现在草原退化加剧、森林资源锐减、生物物种加速灭绝,环境污染的地域已从沿海发达地区向北部和中西部地区蔓延。

2、社会主要矛盾的变化。我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。不平衡突出体现在区域和城乡发展的不平衡;不充分尤其体现在相较于经济发展,在社会、文化等方面发展的不充分。(不平衡、不充分不仅体现在说到的这些方面)

3、产业发展阶段的变化。随着外部需求的总体萎缩和内部需求的结构升级,产业的供给侧结构性失衡现象(即产业结构升级动力不足和产业劳动生产率结构性失衡)逐步凸显,集中体现在以重化工业为代表的旧产能过剩和以消费性服务业为代表的新产能不足。

4、融入全球角色的变化。随着我国国民生产总成本(包括劳动力、土地和自然资源、环境和生态等成本)的大幅提高,全球制造工厂的角色势必被生产要素更具竞争力的国家所替代,陷入中等收入陷阱的风险十分严峻(不宜做“日益增大”的判断)。

二、协同目标

在城镇化快速发展的初期,由于土地和自然资源、环境和生态资源相对富足,(不可以!改为“状态描述”更好些)采用了粗放发展、各自为战、大干快上的方式,实现了经济总量的快速增长。

但步入中后期之后,随着资源剩余总量的日趋紧缺和粗放式投入的边际效益逐步降低,唯有大力推进科技创新、落实最严格的资源节约制度,方能实现资源使用效率的提升,实现社会经济发展与资源消耗的良性循环(钩一直有,别被钩走是关键),实现以人民为中心的、经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体的高质量发展。同时,随着城镇空间的快速拓展,不少城市群已经出现了城镇连绵的态势,相邻城镇间在发展策略、功能布局、设施配置、环境治理等方面的矛盾逐渐凸显,唯有通过协同方能规避冲突、凝聚共识,实现有限资源的高效配置,实现城市群系统的整体优化,践行中国特色的新型城镇化道路。

我们期望通过区域协同和城镇分工,实现城镇化发展方向的四个转变:

1、从褐色发展到绿色发展。回归自然,将生态保护和绿色发展作为一切经济、社会发展的前提。以后工业时代的价值观,重新识别和估值自然山水和人文历史资源,通过区域协同,实现自然和人文资源的有效保护和高效利用,推进经济从高速增长转向高质量发展。

2、从极化发展到均衡发展。回归初心,从促长板转向补短板,将脱贫攻坚作为实现“中国梦”的前提。通过区域协同,实现以点带面、补齐短板,带动欠发达地区,包括中西部地区、老少边穷地区和乡村地区的发展。

3、从生产机器到生活家园。(服务生产与服务社会并非对立或二选一的关系,重点是发展导向与目的的转变)回归本源,把城市从经济增长的生产机器,转变为人民享受美好生活的家园。以人民满意度作为城乡规划建设的衡量标准,通过区域协同,实现城乡基本公共服务的均衡、优质配置。

4、从制造集聚到创新引领。回归内核,以科技创新为驱动,摆脱中等收入陷阱。通过区域协同,实现各个城市的错位发展、重点突破,认识、尊重、顺应科技创新规律,为科技创新提供舒适空间、宽松环境和优质服务。

三、协同手段

为了实现上述目标,我们需要打破行政壁垒、凝聚各方共识、回应百姓关切,通过以下手段,促成区域协同的实现。

1、生态共保:全面践行“两山”理论,以建成美丽中国为共识,推动建立公平合理、合作共赢的区域生态环境治理体系,构建区域命运共同体;坚持生态保护,将山水林田湖草当做一个相生相息、复杂有机的生态系统来看待;严守资源消耗上限、环境质量底线和生态保护红线,实行总量和强度“双控”;梳理具有区域价值的生态环境、景观风貌等自然资源,进行合理保护和利用;完善最严格的耕地保护、水资源管理和能耗管理制度;强化对重点生态功能区的严格保护;全域推进大气、水、固废的污染防治和处理工作;建立产业准入负面清单,腾退高环境污染、高资源消耗企业;推进绿色发展,开展绿色城市建设规划,建立绿色城市规划技术方法体系和建设考核评估体系。

2、文化共兴:将区域山水格局作为孕育传统文化的母体,将城市中的历史文化街区和历史建筑(不能只是文物建筑,过去三十年的教训就在于此)、乡村中的宗祠和村落以及塘浦圩田作为传承中华文化的基因,以深厚的文化底蕴(文化底蕴是多元的,不是共同的)树立共同的文化自信、凝聚新时代的价值取向;保护、延续和复兴传统文化,提炼具有区域代表性的文化符号和空间元素,体现地域特征、民族特色、时代风貌;充分挖掘历史文化的当代价值,实现人民对美好生活的精神需要,以文化复兴推动经济振兴。

3、动能转换:积极稳妥腾退旧动能,破除无效供给,建立负面清单,彻底摒弃以资源、能源等要素投入为主导的老路;推进传统制造业(外人不知所云)转型升级;依托中心城市的教育科研资源强化自主创新,促进战略性新兴产业和高端制造业的发展,促进产学研用的联动和集聚;关注新时代人们对优质文化、环境、居住、服务、消费、休闲等体验的需求,打造高质量的城乡田园、自然山水、创新聚落与文化魅力空间,推动消费性服务业升级;围绕创新驱动和内需升级两大新动能,实现科技创新与美好生活之间的循环互促、相得益彰。

4、城镇互联:以城市群为主体、构建多中心、网络化、优势互补、协作互动的城镇空间新格局;强化城镇间的产业协同,实现产业组织区域化,推动企业生产环节集聚和产业链整合;建设互联互通、水陆开放的复合交通设施网络,统筹考虑机场布局,在城镇密集地区建立以多层次轨道交通为主导的交通组织方式;推进区域基本公共服务的跨界合作并逐步实现一体化,推进公共服务的标准统一、异地共享。

5、城乡融合:充分认识乡村在当前发展阶段的综合价值,实现城乡要素流动、功能互补、设施共享(“均等化”是目标,均等是不可能也是不合理的)、风貌各异,建立现代城镇与现代乡村和谐共生的新型城乡关系;发挥自身资源禀赋、区位条件优势,推进特色小城镇和特色田园乡村发展;落实乡村振兴战略,深化乡村一二三产业融合,推进所有权、承包权、经营权的分离。

6、空间优化:以空间的供给侧结构性改革为突破口,呼应新时代人民群众需要,提供高质量的生产空间、生活空间和生态空间;盘活低效存量建设用地,推进产业转型升级,促进生产空间集约高效;合理控制开发强度,推进城市设计和生态修复、城市修补工作,促进生活空间宜居适度;调整空间结构,完善景观生态格局,促进生态空间山清水秀;在城市中开辟尺度宜人、生活便利的公共空间,让全体市民共享优质生活,并容纳无封闭边界的大众创业、万众创新;在保护的基础上利用环境优美的郊野空间,按规划建设空间尺度小、人口密度低、环境影响小的休闲颐养组团和研发科创组团(这类东西还是严格界定一下好一些,尤其是作为“倡议”更要慎重),营造远离喧嚣城市的诗意栖居。

7、机制完善:打破行政区划藩篱,建立协同发展平台(委员会或类似机构),形成定期和重大事项协商议事机制;在国家战略地区、生态高关联地区、城镇密集地区等重要地区编制区域协同发展规划,并建立制订、实施、监督全过程的规划协同机制,明确规划成果对下位规划的指导管控作用;建立自然资源保护和环境污染防治区域联动机制,对山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游,进行整体保护、系统修复、综合治理;在协商博弈的基础上对区域内某个组成部分的负外部性或正外部性进行合理定价,发挥市场机制的决定性作用,推进要素跨越行政边界自由流动;(对冲外部性?费解,正外部性还是负外部性?)通过确权、登记、自然资源资产核算和建立负债表、分离所有权和用益物权等一系列步骤,促进要素流动、实现优化配置,推进自然资源的资产化管理,实现国有自然资源资产的保值升值,让绿水青山产生经济、社会、生态的综合效益;加快建立自然资源的市场化机制,推进自然资源及其产品价格改革、资源环境税费改革,建立用能权和碳排放权交易制度、水权交易制度,完善生态补偿机制;限制政府对市场行为的过度干预,建立维护开放、公平的市场环境;推动生态行政,将生态保护与绿色发展作为政府绩效考核的重要内容。

经历40年的改革开放,我国已经步入到了新时代。我们每一个规划工作者必须及时应对新问题、新挑战,把握新动能、新规律,通过区域协同发展和城乡空间供给侧改革,推动城镇化步入创新、协调、绿色、开放、共享的新时代。

特别是在城镇高密集、人地高冲突、要素高流动、环境高敏感的地区,唯有通过区域协同发展,方能实现城镇合理分工、人地妥善安排、要素科学配置、环境有效治理,最终实现整体的高质量发展,实现从“管治”到“善治”的区域治理能力提升。

我们期待以此倡议为起点,不断深化区域协同发展的相关研究、实践,为实现“中国梦”绘就壮美蓝图。

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