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土地配置:究竟靠规划还是靠市场?

2014-05-28 09:54 来源:北京日报 作者:华生

在现代社会中,由于土地所有人不能自主改变土地用途,也不能随便搞建筑盖房子,而必须符合规划和取得规划许可,因此“土地资源的一级配置是由规划决定,而不是由市场决定”就不是一个理论或观点,而是一个事实陈述。尽管如此,我并不同意某著名教授简单贴上我国“土地配置靠规划,不靠市场”的观点。

因为其一,这里说的是土地一级配置,即改变土地用途的基础配置,并非在给定用途下的配置。我们知道,在给定用途特别是既成建筑的二级市场上,土地和建筑的分配,是市场在发挥决定性作用。其二,即使是土地的一级配置,也要反映市场的需求和变化。脱离了市场和社会需求的规划,必然会付出高昂的代价。

因此,握有法律强制力的城乡规划,本身要以市场为前提和基础,这一点毫无疑问。这说明在现代社会中规划地位越是上升,规划越要提高民主性、科学性。发达国家的规划都要由代表民意的立法机构批准方为有效,法院也是依立法机构而非行政机关的意见来判定征收私产的公共利益属性,道理就在这里。但是应当看到,规划再民主再科学,法院再独立再公正,它也是根据民主或集中的政治决策程序而不是按产权人的市场交易规则运行的。

现在中国的土地利用规划和变更、执行确实存在很大问题,这需要的是大刀阔斧地去改革改进决策程序。特别是我国的土地财政制度把政府的规划权与政府的收入和利益混为一谈,破坏了政府的独立性和公信力,这就迫切需要改革土地财政。但是我们显然不能因此就回避问题的真正所在,只看到一个政府存在规划权的滥用,就想当然地将土地的开发建筑界定为产权人的私权利,把发达市场经济国家并不存在的土地开发市场化当作改革的目标。按照这条路子,小产权房自然合法化,绝大多数至今老实守法、没有开建小产权房的地方和人们都会放手去建,城镇居民的违建只要邻居间妥协就可发展,这就必然全面破坏和瓦解中国本来就很薄弱的规划管治的法治效力。如果这样,在城市化转型期对土地开发建筑权混乱的抢夺,就会造成我们在许多法治严重缺失的发展中国家看到的现象:土地资源特别是其城市化升值的分配严重不公不均,国家经济、城乡的生态和人居环境不断恶化又难以自拔。

这是为什么我曾在一篇文章中开宗明义地指出,土地的开发建筑不能走上另一极端,“如果以为市场经济和私有产权就是我的土地我做主,并以此来设计我们的土地制度,那就完全走错了方向。”

当然,发达市场经济也没有的东西我们也不是不能创造,但要说明那是自己的创造发明,而不要使读者以为是进口品牌产生误解。如果真能设计出可以运行和造福社会的“我的土地我的建筑我做主”的土地开发制度和市场交易模式,我们也可以跟着开开眼界。

(作者为东南大学经济管理学院名誉院长,图片选自《新快报》)

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