“设权—赋权—控权”：空间开发权视角下规划许可制度重构

导读

在全域全要素自然资源治理现代化背景下，土地混合开发、空间复合利用等方式已成为推动城市高质量发展的重要举措。与传统聚焦于建设用地土地发展权的规划许可不同，设立空间开发权的规划许可制度是强化资源集约节约利用的有效途径，有助于优化国土空间格局和维护资源资产权益。本文在剖析我国规划许可制度特征内涵及演进的基础上，探讨了新时代空间开发权规划许可制度面临的现实困境，立足运行逻辑提出了从“空间设权—法律制度设计构想”到“依规赋权—详细规划编制创新”再到“行政控权—规划许可模式重塑”的规划许可路径重构的建议，以期为国土空间规划许可制度的建立提供借鉴与参考。

作者

唐志勇，温州市城市规划设计研究院有限公司

石剑，浙江省自然资源厅

徐强，温州市自然资源和规划局

李龙杰，温州市自然资源和规划局

郑无喧，温州市自然资源和规划局

黄傅强，温州市城市规划设计研究院有限公司

关键词

空间开发权；国土空间规划；规划许可

引  言

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中提出“空间开发权利”，明确“加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，促进空间合理开发利用”的要求。空间开发权的概念可界定为因国土空间利用导致建设和非建设用途变化、二者内部用途变化和空间利用强度变化所产生的权利[1]。从土地资源到全域全要素的自然资源资产，在空间承载力和环境承载力双重约束下，面对土地资源有限、空间权属交叉等现实瓶颈，空间开发权的引入能较好协调自然资源保护与开发的关系，赋能政府有效调控空间资源的配置，也有助于保障个体在开发建设中的空间开发权益。规划许可作为空间开发权进行用途管制的主要执行环节，原城乡规划二维的土地规划许可制度已难以有效解决新时期空间用途全域全要素、立体化和高质量管制的需求[2]。

当前，对于规划许可的研究主要分布在二维视角下土地发展权范畴，何明俊[3]、毕云龙等[4]从国土空间规划体系转型的角度出发，研究了规划许可的转型及相关对策；姚爱国[5]从放管服改革角度探讨了建设工程规划许可制度重构；张舰等[6]、耿慧志等[7]、庞晓媚等[8]对《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）确立的“一书三证”规划许可制度展开相应的完善研究。不难发现，规划许可主要集中在理论研究、许可体系完善研究等方面，缺乏对存量空间资源再开发及三维立体化空间精细化管控的规划许可研究。而关于空间开发权的研究基本聚焦理论构建，如祝贺等[9]在城市更新背景下提出空间开发权以实施对资源更精细的管控，林坚等[1]提出空间开发权在国土空间治理中的运行逻辑，虽然涉及到空间开发权的配置、调控与实现，但并未深入剖析空间开发权下的国土空间规划许可实施路径。故本文立足空间开发权这一新权利类型，探讨该权利实施规划许可的设立路径与管控模式，贯通空间开发权从设立到落地的审批路径，以期实现资源集约节约利用、优化国土空间格局和维护资源资产权益。

1 我国规划许可制度的特征内涵及演进

1.1 我国规划许可制度的特征与内涵

《城乡规划法》依据实际空间管理需要，设立了选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的“一书三证”规划许可制度，并确立了规划管理的实施程序，明确了违反规划的法律责任。从《城乡规划法》第三十七、三十八和四十条来看，核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证应当依据控制性详细规划。对于选址意见书和乡村建设规划许可证，虽然《城乡规划法》没有明确其核发的规划依据，但在实际许可过程中应严格符合控制性详细规划或村庄规划。对控制性详细规划而言，图则作为具体地块管控要求最直观的表达载体，包含用地面积、容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度、配套设施等强制性指标以及地块出入口、城市设计等指导性内容，核发规划许可必须符合详细规划中“刚性”和“弹性”的管控要求。

1.2 基于空间开发权的规划许可制度演进

1.2.1 从单一建设用地到有限全域全要素资源的规划许可

目前，规划许可的主要对象为建设用地，在城乡规划单一建设用地向国土空间全域全要素的用途管制转变过程中，规划许可的对象将面临进一步扩面。2023年6月，自然资源部为落实节约集约用地要求，完善自然资源资产供应制度，发布《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》，明确了推进自然资源资产组合供应及不改变地表原有地类和使用现状的前提下设立地下空间建设用地使用权进行开发建设，这也意味着非建设用地结合建设用地的土地复合开发已成为规划许可的对象之一，规划许可逐步向建设用地外延展。

1.2.2 从二维土地增量开发到三维空间复合利用的规划许可

增量空间的开发权益往往归属于单一主体，在总量控制的要求下，单一权属人可在符合详细规划及相关法律法规前提下，对地下、地表和地上空间进行立体开发。但在高质量城镇化发展背景下，城市建设已从增量开发为主，转向存量提质改造和增量结构调整并重。空间利用也从二维土地转向三维空间，不仅要在二维平面中进行明确定位和空间界定，更要在三维空间层面进行合理分层，实现如重点工程布局中地表、地上、地下空间的复合利用，以补充完善城市功能、实现土地资源空间价值最大化。

1.2.3 从全能政府到“放管服”改革的规划许可

党的十八大以来，“放管服”改革加快推进向服务型政府的角色转变，从之前的“大包大揽”转向“简政放权、放管结合、优化服务”。2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出以“多规合一”为基础推进“放管服”改革，优化规划许可，提高审批效能和监管服务水平。而空间开发权的引入在一定程度上将增加行政对象和许可事项，但规划许可范围不能无限扩展，需进一步规范行政权力的运行范围、优化行政权力的运行机制，不断激发市场活力和社会创造力，推动有效市场和有为政府的更好结合，深入优化营商环境。

2 空间开发权规划许可制度面临的问题

2.1 相关法律法规存在的局限性

2.1.1 规划许可对象限制的困局

《民法典》第三百四十五条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，即在所有土地上均可设置建设用地使用权，自然资源部在《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》也提出要优化地下空间使用权配置，推进土地使用权分层设立，促进地上空间与地下空间的功能协调。但《城乡规划法》第四十二条规定城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可，这就造成地方自然资源主管部门在进行规划许可时存在“发与不发”的争议，未进行许可的项目在后续实施监管时也缺乏有效的管控手段。

2.1.2 多元产权主体权利交叉的许可困局

增量空间经过土地整理后成为“净地”，开发建设时对象明确、权利清晰，而存量开发涉及多元产权主体权益，是空间权利的再次分配。《民法典》第三百四十八条规定建设用地使用权出让合同应包括“建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间”，但各地的土地出让合同、划拨决定书、建设用地批准书中基本未明确宗地上下界限的高程值，权益界定不清导致建设用地使用权人未经规划许可无法在已有建设用地使用权的尚未开发空间再进行建设，同时其他社会主体也会因无法确定此部分建设用地使用权，难以进行有效的开发建设。此外，空间开发权的行使可能会涉及多元主体的交叉，相邻空间的开发会受到一定影响，《民法典》要求开发必须尊重原有权利人的意见且不得损害其权利，这也造成在许可过程中因多元产权主体权利交叉形成的困局而难以许可，如上盖开发和地下空间利用涉及到地表、地上、地下多权属主体的权利协调等。

2.1.3 “放管服”改革下行政许可的困局

《城乡规划法》规定了“无所不包”的建设工程规划许可对象，为提升行政效率，深圳、厦门、广州、南京、温州等地已进行“放管服”改革下分类实施规划许可的积极尝试，也形成了可复制、可推广的经验，出现了豁免制、承诺制等分类许可模式。而空间开发权规划许可制度的设立将可能带来更多元的规划许可申请，在规划不明晰的情况下会影响行政审批效率，同样需设置分类许可方式，以实现“放管服”改革的要求。但由于法律层面未明确相关的要求，存在与上位法相违背的风险，如城市更新过程中基于民生诉求产生的增设公共服务设施等建设行为，由于法律层面未对相应许可制度进行描述，导致实际许可中存在“应发与不发”的尴尬局面。

2.2 规划依据与规划许可的适配性不完善

2.2.1 详细规划编制类型不健全

随着全域全要素用途管制的实施，原详细规划类型难以完全匹配许可体系，主要表现在：一是城镇开发边界外的详细规划类型覆盖不全。随着国土空间管理范围扩展至全域全要素，更多地类间的混合开发也需要编制详细规划，将可能拓展到农业空间、生态空间等功能空间。二是城镇开发边界内的立体复合开发型详细规划探索不足。城市开发已从单一功能转向立体复合，如TOD模式的城站一体化开发与多维立体城市开发，因与详细规划的匹配性不高导致指导性较弱。三是城镇开发边界内面向存量的实施型详细规划有待完善。传统详细规划基本面向增量空间，难以适应城市更新时复杂的土地权益状况，导致存量建筑的独立再开发、存量建筑与新建建筑的混合开发等一直缺乏有效的详细规划指导。2023年3月，自然资源部发布《关于加强国土空间详细规划工作的通知》，明确“各地可结合实际依法在既有规划类型未覆盖地区探索其他类型详细规划”，为下步探索基于空间开发权的详细规划提供政策支撑。

2.2.2 详细规划编制技术不匹配

传统详细规划所具备的“技术参考文件”特征属性显著，在编制和实施层面侧重“规划技术”维度，各地也都在探索建立“规划单元——街区——地块”的规划传导机制。面对城市土地利用多样化和复杂性趋势，“规划技术”维度的法定图则中管控指标的内涵会发生一定变化，如容积率、绿地率等因立体开发需求，从刚性严控转向弹性管控。如何在保障详细规划法定性的同时提高规划的可实施性，建立承上启下、分层分类的规划传导体系成为亟待解决的关键问题。同时，鉴于空间开发权的详细规划指标体系与传统详细规划指标体系差异较大，无法完全适配分层空间开发的需求，需要对容积率、建筑密度、绿地率等基于地上用地面积作为计算规程的指标体系进行创新。

2.2.3 详细规划技术支撑手段不完善

空间开发权的实施需要有准确的三维空间信息以达到立体管理的要求，而传统的二维空间信息以平面矢量、航拍影像等基础地理信息为载体进行土地权属调查与空间管理，难以对复杂的三维城市空间进行精确判定，包括地下轨道交通、地下商场、架空廊道、高架桥等空间的开发利用。地下空间因其构成复杂，如需进行分层利用，应厘清建筑物地下结构基础、地下构筑物、地下市政管线等空间关系。三维空间手段的不健全，造成数据完整性、准确性与时效性不足，制约了地下空间规划编制的可实施性。

2.3 规划许可实施管理体系不完善

2.3.1 许可路径不适配

“一书三证”的规划许可制度对于协调城乡合理布局、促进经济社会全面协调可持续发展发挥了重大作用。党的十八大提出生态文明绿色发展理念，在城市高质量发展、精细化管理的新形势新背景下，逐步衍生出城市更新、乡村振兴等空间开发新类型。同时为提高土地集约节约利用水平，各地开始鼓励土地的综合开发利用，但缺乏清晰适配的规划许可路径，如利用城市轨道交通设施上部空间进行综合开发，耕地、林地、海洋等非建设用地的地下管廊、市政设施等，如何实现空间上的规划许可管理还有待探讨。

2.3.2 许可标准不完善

目前规划许可依据的技术标准基本以增量开发进行设定，对存量空间的分层开发类型往往也以此为标准进行许可，针对多种自然资源混合开发的许可标准几乎没有。此外，现有许可标准注重对单地块的管控，而空间开发权的实施除了要考虑地块建设与周边地块之间的关系，还要考虑新的空间开发与原存量空间的建筑结构、交通组织、停车配建、城市设计、消防等一体化设计，需借助已有权属空间或单元范围内的外围空间进行整体统筹管控。

3 基于空间开发权的国土空间规划许可制度运行逻辑

依据《中华人民共和国行政许可法》和《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等法律规范及政策文件精神，国土空间规划许可依行政相对人申请，依法依规准予其从事国土空间保护、开发、利用、修复的行为。空间开发权规划许可的整体制度运行应从以下几个方面做好支撑和保障：（1）设权。在法律法规层面赋予空间开发权的设定；（2）赋权。在规划层面探索与全域全要素空间开发权设定相适应的规划支撑体系；（3）控权。在核发规划许可环节明确相关权属主体的空间开发权利，以把控权利边界。

3.1 设权：空间开发权的法律制度设计构想

3.1.1 纳入国土空间规划许可范畴

为确保空间开发权实施有法可依，建议纳入《国土空间规划法》，并考虑沿用隐性制度模式，即不在具体法律条文中界定“空间开发权”，但赋予自然资源主管部门相应的规划编制和行政审批职责，允许在有限全域全要素的自然资源资产中结合实际情况设置空间开发权进行有限的建设行为。同时，规划许可也不局限于建设用地，并明确使用对象、行政边界、许可流程等内容，保证有限全域全要素的空间开发权设立工作能做到“有法可依”和“有律可循”。

3.1.2 破解多元主体权利交叉的困境

空间开发权应由国家设立，政府作为国家行政机关，可以代表国家行使该项权利。面对立体开发时涉及的多元主体，应在法律层面明确空间开发权设置的条件。此外，空中建设需依附于地表建设，地上、地下建设需协同地表建设，如地上、地下空间借助地面进行出行等情况，对空间开发权行使过程中的相互利用和相互限制情形应进行整体互惠性的书面约定，不得损害公共利益及侵犯第三人的合法权益。

3.1.3 明确分类规划许可的实施路径

建设工程规划许可作为规划许可的核心环节，在空间开发权引入后应按具体对象分类完善许可事项。首先，应认定空间治理事项，界定是否需要规划许可的边界；其次，在“不影响周边利害关系人合法权益、不改变建筑主体结构、不破坏景观环境”的原则下，进一步梳理豁免许可事项，如城市公共空间服务功能提升等局部空间开发类项目；最后，对以标准地出让的工业、带方案出让的经营性用地等前期空间权益界定相对清晰的项目，可探索承诺许可新方式。

3.2 赋权：创新实施型详细规划编制

3.2.1 分区分类推进详细规划编制

在全域全要素用途管制的新背景下，基于空间开发权的详细规划覆盖了建设用地和非建设用地。一方面，对城镇开发边界内、外进行分区，编制有针对性的详细规划，如农业、生态、海洋等非建设空间，空间混合开发模式应符合开发保护管控要求，严守安全底线。另一方面，对增量空间和存量空间进行分类，因地制宜划分不同单元类型，并兼顾生态维育、文脉传承和乡村建设等需求。尤其在编制存量空间的详细规划时，应当厘清公共利益、理顺各类资源资产权益关系，并充分考虑发展目标和动力模式，编制能用、管用、好用的规划。

3.2.2 完善详细规划编制技术手段

改变传统详细规划直接编制到地块深度的做法，将详细规划分为管理单元和实施地块两个层面，管理单元侧重对总体规划的传导落实，以规划单元为载体统筹各类空间布局、优化整体空间结构，避免增量空间无序低效、存量空间无法更新、生态空间难以保护；实施地块侧重对治理管控的支撑保障，具体地块的管控要素采用“虚实双控”，实施时再通过规划条件论证予以明确。同时，在详细规划中设立“近、中、远期”的土地利用时间缓冲带，创新短期利用的规划管控机制，提高规划的灵活性。另外，创新空间型控制指标，探索引入建设空间面积、空间建筑面积、空间建筑密度、空间基准标高等空间型指标，迭代升级传统控规的指标体系，以适用土地混合开发和空间复合利用，提升土地节约集约利用水平。

表1 传统型详细规划与空间型详细规划控制指标对比一览表

3.2.3 创新三维数字化管理和信息手段

为适应全域全要素空间开发权的新趋势，需要结合国土空间用途管制监管系统等技术手段，强化立体开发三维空间信息与地物属性的一体化管理，构建“规划-建设-管理”全周期数字化管理体系，提升精细化管理水平。在规划编制阶段，在守牢底线的基础上，充分运用技术手段，对特色化的空间目标和管控要素提出针对性要求，实现地表、地上、地下“三位一体”的空间统筹。在许可管理阶段，将空间开发管控要素纳入规划条件，并借助实景三维数据，实现规划方案与设计方案的智能化对照与评估，保障规划的落地性。在确权登记阶段，将不动产空间信息由二维升级至三维，实现不动产登记三维产权证附加的三维宗地图编制，为不动产三维权籍调查成果入库和立体确权登记工作提供数据和技术支持。

3.3 控权：重塑空间规划许可模式

3.3.1 建立多元的规划许可方式

立足国土空间规划体系下的国土空间用途管制分区，对在建设用地和非建设用地空间设权区域开展的建设活动行为，构建国土空间规划许可新模式，迭代传统城乡规划体系规划许可制度（“一书三证”制度）为新型国土空间规划许可制度（“X+1+1”制度），即“X”为复合开发或存量再开发下的空间许可，包括分层使用规划许可、选址意见书、建设用地规划许可等，可针对具体情况进行核发，如存量用地再开发时，可不再核发建设用地规划许可证；“1+1”为建设工程规划许可和乡村建设规划许可。

图1 植入空间开发权后的国土空间规划许可制度设想

3.3.2 构建适配的规划许可实施的支撑体系

完善空间开发权的管理法规及配套制度，明确空间开发权的用地管理、规划编制、权属使用、开发建设、运营维护等内容，从根本上建立起空间开发权的法规政策体系。对已建与新建互通部分，细化产权和管理权限，按照公共空间和共享空间分类管理。在管控机制上进行单元统筹的指标控制，对已建、已建与新建互通、新建三个区域，以不低于现状条件为底线，以安全评估和系统布局为前提，统筹控制指标、场地布局、公共空间、相邻关系、风貌形态、设施配建等内容。对部分指标无法在单地块满足的，可在总量满足的前提下，实行单元统筹协调。在设权路径上明确空间界线，收回待开发空间后重新供应，实现分层供地和分层确权登记。

4 基于空间开发权的国土空间规划许可实践探索——以温州为例

目前，国土空间规划法和浙江省国土空间规划条例尚未正式出台，温州的实践探索以“不破法”为前提，通过编制实施性详细规划、创新规划许可路径和确权登记手段、分区分类施策实现空间开发权的配置。

4.1 新增建设用地立体设权开发模式——以温州机场枢纽综合体为例

温州机场枢纽综合体规划用地性质为综合交通枢纽用地兼容商业设施及商务设施用地，是集航空、市域铁路轨道站、长途汽车站、大型停车场库及宾馆、商业服务、商务办公为一体的机场城市综合体，是涉及多空间权属的集成体。在规划编制阶段，通过前期土地整理、权属调查、三维测量等方式，编制《温州机场片区0577-WZ-JC航站区单元控制性详细规划》，对机场枢纽综合体地块分用途、分层设立了空间；在规划许可阶段，依据详细规划进行分层供地、分层许可，并规划条件出具时开展论证工作，编制《温州机场片区航站区单元ZQ-01地块规划条件论证报告》，进一步细化竖向空间分层出让高层区间等要求，明确轨道实施的相关细节、长途客运站的布局要求等，实现规划许可“有规可依、有迹可循”；在确权登记阶段，通过三维信息明晰权属空间，界定实现地上、地下多权属登记。通过引入空间开发权，以整体规划建立了轨道交通、公共设施等地上、地下空间综合开发新模式，有效节约土地资源、精细利用立体空间。目前该项目已投用，市域铁路轨道站也已运行通车。

图2  机场综合体立体确权登记示意图

4.2 存量建设用地空间设权开发模式——以桃花岛污水处理厂上盖开发为例

桃花岛污水处理厂上盖开发是存量建设用地立体开发的有效探索，引入土地空间分层利用理念后，以已建污水处理厂的屋面为起始高度上盖“体育休闲公园”，采用上下分层供地模式办理土地证。在规划编制层面，《温州市核心片区桃花岛单元（0577-WZ-HX-08）控制性详细规划》对地块分层标高等关键指标展开充分研究，做好与已建建筑的空间衔接，确定三维空间指标，创新形成分层图则，即在屋顶分图则中明确用地性质、开发总量、出入口、建筑高度等要求，并提出建筑设计、交通组织、消防组织、竖向设计、采光及通风设施等内容应统筹考虑的内容；在空间供应层面，以分层图则为依据出具规划条件，确定分层开发的竖向空间界线，以已建污水处理厂屋面标高为分层界线设立建设用地立体空间使用权，屋顶上方空间可单独办理划拨供地手续，实现立体空间上多元主体的供给；在审批控权层面，由于该项目具备分层供地和存量用地再开发的特点，对因现状条件限制带来的停车无法满足、建筑退让不足等问题，提出确定统筹周边地块停车指标、建筑退让不再加退等解决方式，顺利完成分层项目建设工程规划许可。该项目通过地块多维立体开发利用，在用地极为稀缺的城市核心区位释放约400亩群众公共活动空间，有效提升了地块整体价值。

图3  桃花岛污水处理厂控规分层图则

4.3 非建设用地地下设权开发模式——洞头区陆域引调水工程为例

洞头区陆域引调水工程分为温州至洞头陆域引供水第二通道工程线路和鹿西乡引供水线路两部分，途径洞头区（海经区）、龙湾区（温州湾新区），通过引水补足洞头区经济发展用水需求的缺口。在规划层面，因部分路由位于城镇开发边界外，在编制供水专项规划的基础上引入选址论证，并纳入详细规划。项目除新建的鹿西加压泵站外，均采用管线地埋方式进行建设，大大减少对建设用地的占用和对农用地的破坏，且泵站选址有效避让生态红线和永久基本农田（耕地）；在许可层面，依据规划核发选址意见书，项目路由在过江段南口大桥（龙湾-瓯江口）位置，下穿永久基本农田，在不破坏地表耕种条件的前提下，实现农用地地下空间开发建设的创新探索。该项目路由因不涉及用地，后续不予确权登记。

图4 洞头区陆域引调水工程途径永农示意图

5 结    语

空间开发权的设立事关新时代、新征程自然资源工作权利的配置、调控与实现，符合自然资源管理“两统一”职责的要求，具有重要的研究意义和实践价值。本文基于空间开发权视角，对国土空间规划许可制度展开研究，从“设权”、“赋权”、“控权”3个方面探索国土空间规划许可的重构路径，并提供了不同类型的空间设权开发实践案例，以期提升国土空间规划许可在空间发展与土地使用中的治理能力，在真正意义上促进用途精细化管制和资源集约化利用。

参考文献

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[6] 张舰,刘佳福,邢海峰.《城乡规划法》实施背景下完善规划行政许可制度思考[J].城市发展研究,2011,18(09):47-50.

[7] 耿慧志,胡淑芬,徐烨婷等.乡村建设规划许可实施的难点、问题和完善策略[J].城市发展研究,2020,27(02):46-53.

[8] 庞晓媚,周剑云,戚冬瑾.城市规划行政许可及审批探讨[J].规划师,2014,30(12):54-58.

[9] 祝贺,林颖,闫博.城市更新背景下的空间开发权探讨[J].城市发展研究,2022,29(03):1-7.

*本文为2024中国城市规划年会论文