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参与式规划视角下超大城市社区治理路径探究

2024-05-27 17:20 来源:中国城市规划网 作者:唐琦婧、魏宗财

导读

随着中国发展进入新型城镇化阶段,城市治理重心下移,在社区尺度构建共谋共建共管的治理格局成为城市规划工作的重点和核心任务。近年来,深圳、上海、北京、广州等超大城市纷纷开展社区治理相关探索,参与式规划实践如火如荼。英国于2011年将邻里规划纳入法定规划体系,通过地方赋权推动了规划体系的一次创新性重构;近年来,许多邻里规划方案在英国政府资助下得以实践,自下而上的规划模式亦在全球范围内得到广泛关注和借鉴。本文首先回顾了英国规划体系及邻里规划的发展演变历程;进一步地,基于对邻里规划的解读,研判现阶段中国社区治理现状及存在不足;旨在从参与式规划的视角下,为国家超大城市社区治理路径的优化提供参考与建议,进而响应国家治理体系和治理能力现代化发展的目标。

作者 | 唐琦婧,魏宗财  华南理工大学建筑学院

1 引    言

社区作为城市基本空间单元,是承载国家治理的基层空间[1];社区治理是国家治理的基石,对于促进国家治理民主化、提升国家治理体系现代化水平意义深远。党的二十大报告中明确指出,“到二〇三五年,基本实现国家治理体系和治理能力现代化”。随着国家发展进入新型城镇化阶段,广州、上海、深圳等超大城市亦步入减量提质阶段,对社区治理提出了更高的要求。社区规划是社区治理的重要手段之一,应优化编制方法和组织模式,强调更高水平、全流程的公众参与和多元协作,以促进社区治理的高质量与可持续发展。

基于上世纪90年代西方“交往转向”理论,学者们发展出“参与式规划”的概念,并将其与“治理”等概念相关联, 把规划视作一种“治理途径”[2]。这种规划方法的核心在于赋权与互动,并强调以本地居民为发展主体,通过权力再分配、利益群体的协作互动,从而促进利益相关方,如政府、社区成员、非政府组织等多元主体,积极参与规划和决策过程,进而使规划任务从“场所建设”转变为“制度能力的培育”[3,4]。参与式规划可以培养在地居民的归属感和责任感,确保项目更好地相应当地社区的需求,同时保障了项目的可持续性。综上,参与式规划被认为是促进民主治理、社会公平公正和可持续发展的有效工具。

当前,国家对社区治理、参与式规划日益重视,相关实践也从上海、深圳等超大城市试点逐渐扩展至全国各地。例如,深圳、上海、广州等城市制定了社区规划师(社区设计师、责任规划师)制度,厦门各社区在美好环境共同缔造工作坊的模式下推进社区更新。然而,当前中国相关实践仍有较强的行政化色彩,自下而上的共谋共建共治力量仍待提升。英国自2011年将邻里规划引入法定规划体系,积极创新社区规划方式,为中国社区治理等模式发展具借鉴意义。因此,本研究基于对英国城市规划体系,尤其是邻里规划发展的回顾,解析其内涵、特点和现状实施情况,并结合对参与式规划视角的中国社区治理现状及问题的研判,提出适应中国国情的社区治理发展建议。

2 英国邻里规划发展回顾

2.1 英国城市规划体系的演进

英国城市规划体系在百余年间经历了诞生、演进与完善的过程。根据重要文件的颁布与相关既有研究,2009年以前英国城市规划体系的演进过程可划分为四个阶段。

第一阶段,1909-1946年。

1909年《住宅与城市规划诸法》颁布,标志着英国城市规划的组织性、体系化转向,法案规定了国家和地方政府的城市规划管理职能,并规定了城市规划委员会的设立;随后近40年,英国规划法虽历经演进,但尚未形成完善体系,城市规划局限于迁就发展现状的被动开发管制[5]

第二阶段,1947-1967年。

1947年《城乡规划法》颁布,为英国城市规划体系奠定了法制化基础,规定城市规划作为地方政府的法定义务,并赋予政府控制土地开发的权利[1]。第三阶段,1968-1985年。1968年修订《城乡规划法》,建构起战略性结构规划和实施性地方规划组成的二级规划体系,并对上级和地方政府进行相应事权划分[6]。第四阶段,1986-2008年。2004年《规划和强制性收购法》颁布,标志着英国形成“国家-区域-地方”三级规划体系架构[7];此阶段的核心特点在于规划权力下放和可持续发展理念的强化,形成了更灵活、有弹性的地方规划发展框架和开放式的政策引导框架[8]

第三阶段,1968-1985年。

1968年修订《城乡规划法》,建构起战略性结构规划和实施性地方规划组成的二级规划体系,并对上级和地方政府进行相应事权划分[6]。第四阶段,1986-2008年。2004年《规划和强制性收购法》颁布,标志着英国形成“国家-区域-地方”三级规划体系架构[7];此阶段的核心特点在于规划权力下放和可持续发展理念的强化,形成了更灵活、有弹性的地方规划发展框架和开放式的政策引导框架[8]

第四阶段,1986-2008年。

2004年《规划和强制性收购法》颁布,标志着英国形成“国家-区域-地方”三级规划体系架构[7];此阶段的核心特点在于规划权力下放和可持续发展理念的强化,形成了更灵活、有弹性的地方规划发展框架和开放式的政策引导框架[8]

2009年前后,为应对全球金融危机背景下的经济持续低迷态势,英国政府试图通过规划改革以简化规划流程,从而推动高效发展。《开放规划绿皮书》(2009)、《地方主义法案》(2011)、《国家规划政策框架》(2012)、《发展和基础设施法案》(2013)四项文件围绕简政放权的核心理念引导着英国规划体系的创新改革。其一,通过精简国家规划政策框架、取消区域空间规划制度,压缩自上而下的指导;其二,通过放权地方、引入“邻里规划”发挥社区自主性,强化自下而上的力量[9]

2.2 邻里规划的提出

2011年,《地方主义法案》正式引入邻里发展规划作为新的规划层次。早在上世纪英国就出现了社区尺度的非正式规划实践。1990年《城乡规划法》第一次明确规定了“邻里”的范围。这一条例强调了邻里参与和自治的重要性,使得由地方政府、居民和企业等多主体共同参与、探讨的社区规划模式受到越来越多的重视与发展,但尚未在法定规划体系中得到认可[9]。2011年,英国通过了《地方主义法案》,明确规定了其概念及应用范围,使得由地区议会认定的邻里团体有机会就本社区的土地利用、基础设施建设等各方面发展提出共同愿景并制定相关规划管理措施,赋予了社区自主权[10,11]

3 英国邻里规划要点解析

3.1 邻里规划的内容

邻里规划被称作“由社区自行拟定的、为邻里发展服务的规划”[12],根据编制内容深度不同可分为邻里发展规划、邻里开发决议和社区建设权决议三种形式。

邻里发展规划是最常见的邻里规划形式,是对社区发展愿景、方向及土地利用功能的空间落实。邻里发展规划的具体内容以地方发展框架为指导,各邻里针对不同的实际问题和诉求可能有所不同,通常包括:规划基础资料和社区专题规划报告;社区参与报告;主体规划文件,包含愿景、目标、系列规划政策指引和较具体的发展计划及选址建议[13]

邻里发展决议是一种较为具体的规划形式,旨在实现项目的精细化管理和引导。通常是由社区组织提出的上位地方规划中没有设置但又具有迫切需求的建设项目,如商业中心、图书馆等公共设施,并设定详细开发条件,而地方规划部门将简化审批程序直接批准此类项目,从而更快响应居民需求[13]

社区建设权决议则是应用于尺度更小的社区层面,给予社区机构对小规模建设、较紧急项目的直接许可审批权[14]

3.2 邻里规划的运行机制

3.2.1 编制程序

邻里规划的编制程序大致可分为规划启动、编制、审批三个阶段。具体而言,规划启动包括规划范围划定及编制主体确定;规划编制阶段需在公众参与的基础上达成共识,确立社区发展愿景和目标,同时开展对相关系列议题的深入讨论,进而拟定规划草案;经修改后的草案将进入规划审批阶段,依次经过第三方独立审、地方政府进行审议和社区全民公投,最终确定该邻里规划是否可以纳入法定规划体系。

邻里规划编制程序为社区居民的切实参与提供了保障。规划启动阶段,在确定是否具规划权限之前,需要在规划编制主体及范围上报地方规划部门后进行六周的公示和公众咨询;规划编制阶段,社区参与活动必须包含在草案编制过程中,且以书面形式记录这些活动及其成果,而从规划草案到形成最终成果,编制主体亦需组织为期六周的公众咨询,并将意见整合到成果文件中;规划审批阶段,通过在全社区范围内进行邮件、海报宣传,所有社区居民都可领取选票参与公民投票环节,只有当投票超过50%时,该规划才能顺利成为法定规划体系中的一项补充性文件[13]

3.2.2 参与主体

“邻里论坛”在整个邻里规划的编制过程中扮演了发起、主导和推动的主体作用。邻里论坛可以是现存的教区或镇级小型议会,或是在遵循2021年邻里规划条例的前提下,由社区内的组织、企业或团体推动建立的。从成员方面,邻里论坛成员规模不少于21人,且构成上具有广泛代表性,涵盖了社区中不同区域、类别、职业的人群[15]

邻里论坛作为邻里间新的组织方式,其多元化的成员组成,奠定了参与式规划的基础。在此视角下,多元主体协作得以实现:邻里居民通过表达自己的诉求并对规划方案进行监督和反馈,从而深入参与到规划过程中;政府和规划机构承担着辅助或指导作用,为邻里论坛提供技术和专业支持但不能取代其做出决策;而规划师则扮演桥梁角色,协调各方利益并帮助规划工作高效推进。邻里论坛作为社区领导机构,从启动、编制、审批到实施,实现对邻里规划的全周期参与和管理,成为英国强化规划自下而上力量、落实权力下放理念的重要实现路径。

3.3 对邻里规划的综合认识

3.3.1 邻里规划是参与式规划理念的有效实践

英国邻里规划的引入,是对城市规划体系的完善,也是推动形成多方治理机制的有效尝试。邻里规划作为面向具体社区建设与发展服务的专项规划,注重所在区域的社会经济发展、环境品质提升,完善地区公共服务或提供更多就业岗位,更直接有效地解决与居民切身利益相关的各类问题,同时也能更好地彰显和保育各邻里特有的特色与文化。更重要地,邻里规划推动了根本性的权力重组,成为多方治理的一种新形式,使得政府内部封闭运作的传统规划、治理模式转变为地方社区主导、多个利益相关方协作的新型规划、治理模式[16]。邻里是现行英国法定规划体系中最基础的空间单元。自上而下的国家规划引导和支持邻里规划,自下而上的邻里规划也对国家规划形成有益补充。二者所构成的双向反馈互动治理机制,降低了空间规划层级间的协调成本,增强了规划的系统稳健性[8]。通过自上而下的放权与自下而上的赋权相结合,为各层级政府、企业、居民、专业技术人员等协调与博弈搭建平台,英国逐步形成了多方合作的空间治理机制[17],对推动城市规划和治理的进步具重要实践意义。

从“参与式规划”的视角,邻里规划的积极意义在于其赋予了社区成员在对社区建设与发展的话语权、决策权。通过下放土地审批和财政权,并以法定规划体系作为保障,邻里规划被赋予合法身份,充分保障了邻里民主、自治性。从运行层面,居民通过公投自行决定各项关乎社区发展的事项,公投机制避免了政府或开发商在规划建设中的权力过度集中和滥用的情况,充分体现了参与式规划的民主、自治原则。综上,邻里规划将公众参与从较低层级的“意见咨询”上升到较高层级的“自我掌控”和“公民权力”,即公众参与规划编制与决策制定[13],是对参与式规划理念的有效落实。

3.3.2 邻里规划的编制与实施尚存难点

尽管邻里规划的引入与合法化提高了规划效率,是英国规划体系的一次创新性改革,但在实施过程中亦涌现出新的问题,有待进一步解决。既有研究发现,邻里规划作为针对具体邻里社区的方案策略,不可避免地受到地区间社会经济发展水平、邻里面积、人口数量等差异影响,使得邻里规划的编制与实施在空间上表现出显著异质性。总体而言,位于城市中心的高收入社区[8,18]、由少数族裔主导的教区[8]、人口基数相对较小或社区结构相对稳定的乡镇地区[13]更易开展邻里规划并付诸行动。进一步分析原因,这可能是由于决策主体缺乏规划专业知识、政府资金支持不足、公众参与意愿不高造成的。

4 参与式规划视角下中国社区治理现状

近年来,国内各大城市在社区尺度开展了系列更新改造行动,尤其强调公众参与协商共治,在由自上而下的主导型规划向自下而上的参与式规划转向方面积累了一定实践经验。例如,深圳等超大城市相继开展了社区规划师制度的探索;厦门市在城中村、旧城区和乡村社区开展共同缔造工作坊模式的实践等。

4.1 社区规划师制度

社区规划师制度是促进参与式规划的一种有效方式,起源于上世纪中叶西方国家在区域自治基础上探索的社区规划[19];近十年来,国内城市如深圳、上海等亦进行了相关实践探索,现已取得较显著的成就和影响。以深圳为例,深圳的社区规划师制度是一项自上而下推行的制度改革。其出发点是政府职能部门为优化自身工作体系、解决规划工作中政府与社区间的脱节问题[20]。即规划系统工作人员在行政力量主导下挂职担任社区规划师,通过参与政府发展探讨、村民及业主意愿咨询协调等工作[21],深入了解社区问题,从而制定出更符合居民需求的规划方案。而上海的“一图三会”模式,则是在一张面向居民的社区规划蓝图基础上,让公众在规划项目的事前、事中、事后三个阶段与规划师进行讨论,增强了社区与规划师之间的互动与合作,充分体现了公众参与的意义与价值,为公众配合社区规划师参与社区更新提供了制度保障。

4.2 共同缔造工作坊

共同缔造工作坊是一种创新性的社区参与模式。其依托规划师构筑起政府、企业、居民等多主体互动平台,以多样化方式引导其参与规划建设管理,强化主体间社会联系,通过协商建立对地区的发展共识、形成可持续发展的社区规划方案,最终实现“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”。厦门市若干社区通过共同缔造工作坊,在专业规划团队主导下开展社区参与、设计讨论和圆桌决策活动。以曾厝垵工作坊为例,在项目前期开展了广泛的走访与调查, 以掌握公众意见,调动参与热情;并在各阶段举办包括公众意见征询、方案咨询与汇报等在内的活动,以整合政府、规划师、村民、商家、文化爱好者等多主体诉求,协商制定规划主题、讨论修订规划方案;最终,多主体建立了“面朝大海,春暖花开”的发展共识,并在此引领下,具体完成了一批满足村民需求、彰显本地特色的公共空间设计与建设;同时,该工作坊也为社区治理制度创新、在地村民与商家等自发更新改造等打下了基础[22]

4.3 现存问题

当前,我国对于参与式规划视角下的社区治理已有一定实践基础和经验积累,但总体看来,仍存在公众参与程度不足、机制体制保障有待提高等问题。其一,公众参与程度不足。当前,由于缺乏相关政策或文件对“引入社会力量和开展社会力量”的详细方式和程度做出明确规定,社区规划师的工作也尚未纳入规划编制体系,致现阶段我国的公众参与仍具较显著的“象征性”“被动式”意味。其二,机制体制保障有待提高。一方面,公众参与的反馈机制不健全。由于缺乏对政府部门对意见采纳、反馈流程的刚性制约,致公众与决策部门双向互动较少。另一方面,社区治理的正式制度架构亟待完善。当前,社区规划师、共同缔造工作坊往往建立在具体项目之上,项目是有限的,具事件性、阶段性,而需求是动态变化、不断更新的[23]。因此,亟需将社区规划师制度、共同缔造工作坊等参与式规划理念的相关具体工作模式纳入社区治理的正式制度架构中,以制度约束保障持续的多方参与和动态调整的行动方案,从而确保参与式规划的可持续性与有效性,提高社区治理公共性。

5 英国邻里规划对中国的借鉴意义

5.1 从项目导向到制度赋权,构筑长效稳定的社区规划机制体制

英国通过在法定规划体系中引入邻里规划层级,推动了根本性的制度创新,从法定制度层面保障了权力下放、参与式规划等自下而上的规划效力。针对当前我国社区规划与治理存在的机制体制不完善问题,英国十余年来邻里规划法定化的实践提供了镜鉴。以法定规划体系调整为根本,将邻里规划纳入法定规划体系,使其具有面向规划、建设、管理的直接法律效力,从制度上赋予基层、社区土地审批权、财政权,真正实现在地居民直接、平等参与邻里发展决策的。

为提升国家治理能力和治理水平现代化水平,在当前我国社区治理工作中,借鉴英国将邻里规划法定化的经验,以规划制度创新为根本,在现行空间规划体系中融入社区规划,作为国家自下而上空间治理的实施主体[17],保障社区规划等相关工作的法定效力;完善多方参与机制体制建设,如通过强化社区规划师制度、优化共同缔造工作坊模式等方式,构建自上而下规划与自下而上参与的双向互动反馈机制,真正实现“人民城市人民建,人民城市为人民”。

5.2 从被动参与到主动共谋,拓宽公众参与的广度与深度

英国邻里规划以社区为驱动,由社区论坛作为决策主体发起、主导并推动,真正实现社区居民自治。在邻里规划制度下,社区被视为最重要的行动单位,通过鼓励社区居民参与规划过程,促进社区居民自治,解决了具有规划知识、能力或权利的专业人员与社区居民群体之间对于规划动态的单向传递问题。在这种模式下,社区居民可以通过各种方式参与规划决策,例如提出意见建议、组织公众讨论等,以确保规划过程更加透明、民主和包容性。

针对当前我国社区规划与治理存在的公众参与程度有限的问题,亟需工作模式转变以充分发挥社区居民的主观能动性。具体而言,应当以在地居民为主体,横向打通多元协作渠道,转变规划专业人士介入基层规划的模式,并为居民提供必要的培训,使其具备参与社区规划和治理的技能,筑牢多方共谋、共建、共管、共评、共享的伙伴关系;纵向强化多层协调反馈机制、完善有效的信息传递渠道,通过行政规范性文件明确政府相关部门的反馈义务与反馈工作内容,保障、监督公众所提意见和建议切实到达政府相关部门、及时作出反馈回复、并以公开方式回应公众意见和建议。

5.3 因地制宜,灵活调整赋权力度与支持政策

英国邻里规划制度自颁布后的十余年实践结果表明,由于各社区社会、经济等各方面存在差异,导致英国邻里规划的实际实施效果存在显著的空间分异。因此,针对不同地区,给予不同的自由裁量权[18],灵活调整资金、技术等各项规划支持政策,亦是对参与式规划在中国发展的经验教训借鉴。例如,在外部环境差异较大地区,其邻里规划的过程复杂程度和成果实施难度较高,需要更多政策支持与辅助。

相比于英国,中国的地方差异更显著,经济基础、地理环境和文化习俗千差万别。因此,参与式规划视角下的社区治理,更应注重因地制宜施政,基于各地区实情,在赋权力度、资金保障、规划能力支持等方面采取灵活措施。

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基金项目: 国家自然科学基金项目(42271206) ; 广东省基础与应用基础研究基金项目(2021A1515011073);广东省哲学社会科学规划项目(GD22XGL08)

*本文为2023中国城市规划年会论文


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