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梁印龙:重构城市更新利益博弈机制

2024-05-17 09:15 来源:城市规划

导读

城市更新中因土地发展权配置而产生的土地增值收益,是政府、社会、市场利益博弈的核心。多主体复杂博弈使得土地发展权配置过程出现了“名义赋予”和“实际行使”的分化,并导致了名义与实际之间的偏差。本文创新性地将土地发展权的“名与实之差”定义为“产权差”,基于控制权视角,提出了影响土地发展权配置的三大控制权——政策制定权、博弈表决权和监督审批权,并以深圳湖贝片区更新为例,论述了多元主体利用三大控制权对土地发展权产权差进行争夺博弈的过程。实证发现,产权差可以用于衡量土地发展权配置过程中利益博弈的激烈程度,城市更新中的利益博弈是政府、社会、市场多主体通过行使控制权争夺土地发展权产权差的过程。

作者 | 梁印龙 国家注册城乡规划师

1 导  言

在产权经济学中,巴泽尔提出了“法律产权”和“经济产权”这一对概念,前者是指由正式法律制度做出的对产权归属的界定,后者是指现实经济运行中经过多方力量博弈均衡后所形成的实际产权归属界定。他认为,即便是国家以法律形式名义赋予的资产权利的归属,也并不必然导致现实中资产权利的实际归属,法律产权与经济产权之间往往存在着张力和差距。土地发展权配置本质上也是产权配置问题,因此,城市更新土地发展权配置过程中也可能存在“名义与实际之差”。那么,这种“差”是如何产生的?政府、社会、市场多主体又是如何围绕“名与实之差”展开争夺博弈的呢?

2 控制权理论及其相关研究综述

在产权概念的历史演变中,形成了“控制权”和“权利束”的双重属性,且控制权决定权利束,控制权争夺才是产权博弈的核心。因此,土地发展权配置中的“名与实之差”可进一步理解为控制权争夺博弈的结果。

通过文献综述发现,控制权存在三大逻辑。(1)政治逻辑:主要用于解释城市更新中政府的控制权博弈行为,核心逻辑是国家治理与央地结构关系对土地发展权配置中控制权的影响。周雪光将政府内部控制权分解为中央政府的“目标设定权”,省市政府的“检查验收权”和基层政府的“激励分配权”,从而发展形成了中国政府治理的控制权理论,是当前城市更新中研究政府控制权的重要理论来源;(2)经济逻辑:主要用于解释城市更新中市场的控制权博弈行为,核心逻辑是经济效率与产权结构关系对土地发展权配置中控制权的影响。格罗斯曼、哈特、摩尔等人基于不完全契约理论提出了剩余控制权,有效解释了城市更新中企业对土地发展权争夺博弈的核心逻辑,即通过与其他主体建立合同关系,依靠掌握剩余控制权进而获利的方式来进行博弈;(3)社会逻辑:主要用于解释城市更新中业主(村民/村集体)、公众等主体的控制权博弈行为,核心逻辑是组织理念与社会结构关系对土地发展权配置中控制权的影响。差序格局、非正式社会性合约、集体行动逻辑等都会对城中村集体内部和公众的土地发展权配置产生不同程度的影响。

目前,国土空间规划领域中的控制权既有研究还较少,主要有两大类:一类是借鉴政治逻辑中周雪光的政府控制权理论,研究了建设用地指标分配、国土空间用途管制、空间规划治理机制等内容;另一类则是借鉴经济逻辑中剩余控制权理论,研究了城市更新中的政策变迁。从文献中发现,控制权理论在城市更新中具有较好的应用前景,但目前仍然以单一视角研究为主,难以全面清晰地解释全局,将政治、经济、社会三大控制权逻辑系统融合的研究亟待探索(图1)。

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▲ 图1 | 政治、经济、社会、城市更新中的控制权逻辑与关系

3 基于控制权的土地发展权“产权差”博弈

3.1 土地发展权“产权差”的概念内涵界定

如何来定义“产权差”呢?美国芝加哥大学迈克·阿尔伯特斯教授在研究土地产权改革中发现,政治制度在分配没有权利的财产过程中容易出现制度赋权与实际拥有之间的差距,并提出了“Property Rights Gap”概念。本文将此概念应用至城市更新领域,将土地发展权配置的“名与实之差”定义为“土地发展权产权差LDRG”(Land Development Rights Gap),可表达为:

LDRG=LDR实-LDR名

根据公式可知,产权差将存在LDRG=0、LDRG<0和LDRG>0三种情景。其中,LDRG=0是指名义土地发展权=实际土地发展权,说明土地发展权配置过程完全按照政策制度实施推进,产权差没有被产生出来;LDRG<0是指名义土地发展权>实际土地发展权,说明法律政策赋予的名义土地发展权受到抑制;LDRG>0是指名义土地发展权<实际土地发展权,说明政府、市场、社会三种力量进行了激烈博弈,使得实际土地发展权超出了政策预设。因此,产权差可以成为衡量土地发展权配置中博弈程度的表征,产权差的绝对值越大,说明实际土地发展权偏离名义土地发展权越大,利益博弈越激烈。

3.2 土地发展权“产权差”的博弈框架建构

首先,本文利用博弈框架来解构土地发展权配置中的控制权(图2):一个完整的博弈框架由“博弈主体、博弈规则、博弈行为”三大内容组成。其中,“博弈主体”主要包括制定者、参与者和监督者,其职责分别为制定博弈规则、参与博弈获利和监督博弈过程;“博弈规则”是指各主体必须共同遵守的游戏规则;“博弈行为”是指各主体在博弈规则和监督约束下,以自身利益最大化为目标而开展的博弈获利行动。

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▲ 图2 | 博弈框架下的三大控制权类型

其次,按照博弈框架,本文提出土地发展权配置中的三大控制权——政策制定权、博弈表决权和监督审批权,其中,政策制定权和监督审批权属于公权力(power),由政府掌握,主要遵循政治逻辑;博弈表决权属于私权利(rights),由业主、公众、市场主体掌握,其中业主、公众的控制权更多遵循社会逻辑,企业控制权主要遵循经济逻辑。三大控制权将政府、社会、市场主体及其控制权逻辑有效统筹融合起来。

最后,建构“控制权行使-产权差博弈-土地发展权配置”的分析框架(图3):首先,在初始阶段,政府扮演制定者角色,行使政策制定权,制定城市更新中的各类政策制度、法定规划等,赋予更新主体名义土地发展权;其次,在博弈过程中,业主、公众、企业等主体根据自身获得的名义土地发展权进行得益衡量,并通过行使博弈表决权进一步争夺土地发展权,获取产权差;最后,在结果阶段,政府行使监督审批权,针对各主体多轮利益博弈后形成的结果进行审批许可(也可能否决),完成土地发展权实际配置。

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▲ 图3 | “控制权行使-产权差博弈-土地发展权配置”的博弈框架

4 案例实证:以深圳湖贝片区更新为例

4.1 湖贝片区概况

湖贝片区面积约40hm2,现状建筑量大,土地权属复杂,历史遗留问题众多,是深圳有史以来情况最复杂、难度最大的更新项目之一(图4)。1992年至今,湖贝片区更新改造周期已超过30年,完整经历了深圳城市更新中的历次重大政策变革,充分体现了不同政策背景下政府、村民/村集体、公众、企业的控制权强弱变迁及其对土地发展权产权差的争夺博弈。

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▲ 图4 | 湖贝片区更新前现状资料来源:《罗湖区东门街道湖贝统筹片区城市更新单元规划》,深圳市城市规划设计研究院。

4.2 控制权行使

在国家赋权和地方强区放权的双重作用下,深圳政府掌握的政策制定权和监督审批权由弱到强,通过政策制定权和监督审批权的灵活组合调控来影响土地发展权配置;村民/村集体的博弈表决权经历了“相对强势—强化—适度弱化”的变迁;公众的博弈表决权则持续增强,经历了“集体无意识—政府弱代理—公民意识觉醒—政府强代理”的变迁;而央企华润公司在湖贝片区更新中从早期与政府、村民形成“政企增长联盟”“村企增长联盟”获取最大化利益,到后期主动承担起央企的社会责任,不断向公共利益让步。进一步总结发现,三大控制权的关系模式呈现出“无中心松散型” —“组合权威型”—“多中心法理型”的三阶段变迁特征(图5),其权能结构从“弱化分散”到“集中强化”再到“下沉均衡”,充分体现了土地发展权配置中政府、社会、市场的控制权强弱变迁特征。

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▲ 图5 | 湖贝片区更新中的控制权关系模式演变

4.3 产权差博弈

三大控制权强弱关系的变迁也深刻影响了土地发展权产权差博弈,政府、村民/村集体、企业、公众在不同阶段根据自身利益都进行了产权差博弈,主要有五大阶段:(1)第一阶段(1992—2003):由于开发难度大、风险高企,政府严格管控,产权差被抑制,导致更新搁置;(2)第二阶段(2004—2012):政府、村民、企业组成“增长联盟”,形成了拆除重建方案,村民捕获了“拆迁补偿突破政策标准”的产权差;(3)第三阶段(2013—2015):“强区放权”改革下形成了片区统筹方案,企业捕获了“政府社团用地纳入更新”的产权差;(4)第四阶段(2016—2017):公众参与强化下形成了开发与保护并重方案,公众捕获了“湖贝旧村保护从0到14000m2”的产权差;(5)第五阶段(2018至今):“超容”政策(允许超出深标的容积率)释放下形成了系统性优化方案,企业捕获了“38万m2超容面积”的产权差(图6)。

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▲ 图6 | 2010年后湖贝片区更新的四大阶段

资料来源:《罗湖区东门街道湖贝统筹片区城市更新单元规划》,深圳市城市规划设计研究院。

从中可以发现,产权差大小与控制权模式紧密关联,控制权权能越集中、越强化,产权差趋向越大,而控制权权能越均衡分散,产权差趋向于弥合。每一次产权差博弈都触及当时的更新政策边界,给政府的控制权行使带来巨大压力。政府作为土地发展权产权差的核心调控主体,其调控方式存在显著特征:当产权差较小时,偏好通过自由裁量、政策解释来释放;当产权差过大,超出自由裁量范畴、政治风险较大时,便转向出台新政策的法制化方式来释放。

5 结  论

本文从产权差博弈的新视角,重构了城市更新中的利益博弈机制——政府、社会、市场多主体通过行使控制权争夺土地发展权产权差,更加清晰精准地揭示了城市更新复杂利益博弈的过程与本质。产权差可以用于衡量土地发展权配置过程中利益博弈的激烈程度,产权差绝对值越大,博弈越激烈。希望这一新的视角能够为城市更新政策的优化以及空间治理能力提升提供有益启示。

本文来源:城市规划,全文刊载于《城市规划》2024年第3期

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