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长三角区域一体化示范区空间协同的规划、治理和市场逻辑

2024-02-19 09:41 来源:中国城市规划网

导读

作为2022/2023中国城市规划年会的重要活动之一,2023年9月24日,学术对话四十一“协同治理:区域国土空间规划”在武汉成功召开。会上,中国城市规划学会青年工作委员会秘书长、中国城市规划设计研究院上海分院院长孙娟作题为《长三角区域一体化示范区空间协同的规划、治理和市场逻辑》的主题报告。

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孙娟 中国城市规划学会青年工作委员会秘书长,中国城市规划设计研究院上海分院院长、教授级高工

孙娟教授从一体化地区的治理逻辑、长三角示范区的规划和市场逻辑及延伸思考三个方面对区域协同治理进行了详细阐述。在全球化与区域治理演进的背景下,不同层次的不同主体参与区域治理已成为最普遍的实践形式,而国土空间规划则是空间治理的重要客体。

2019年5月,中共中央政治局会议通过的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中首次明确提出了“长三角区域一体化示范区”,该示范区横跨江苏省、浙江省以及上海市的三个区,共计面积2000多平方公里。在此背景下,中国城市规划设计研究院上海分院承担了示范区的国土空间规划编制,该规划于2023年2月5日获得国务院批复,这意味着我国第一个跨省域的国土空间规划诞生。

一体化地区的治理逻辑

对于一体化地区的治理逻辑,目前存在大量的相关讨论和研究话题,不同层次的主体参与到区域治理是目前较为普遍的一种实践形式。国土空间规划在这个治理体系中到底发挥怎样的作用呢?孙娟教授认为区域治理首先要有主体,即各级政府、市场、社会公众作为这个地区的治理主体,与其自身的客体相结合,就可以确定区域本身的价值目标以及资源配置行动计划走向。在规划中,各个领域、主体、客体需要梳理一个共同的目标——即区域的未来规划方向以及规划方法。同时作为区域规划的重要载体,其规划内部架构和权利分配以及具体的运作机制都需要进一步明确。

如果从主体、客体以及载体三要素来看,目前国土空间规划是最重要的载体。从主体角度来看,全球领域的治理主体已经逐步建立了“政府-市场-社会”的均衡框架,其核心难点是如何形成主体间的协同。如:集中体制与地方实践的矛盾、政府意志与公众诉求的矛盾、主管部门与相关部门的矛盾、不同发展阶段主体及其价值认知矛盾等等。

目前,长三角示范区具有高水平一体化治理的基础条件。长三角城市群和单中心城市群不一样,这是一个具有强烈韧性的区域,整个区域的发展处于你追我赶的状态,因此自下而上的动力在这个地区体现得比较明显,其具备民间资本和基层治理的较强基础。因此长三角示范区具备均衡、多元、自下而上的动力——即人文环境和资源禀赋相近,网络型城镇体系相对发育完善,民间资本和基层治理基础相对较强。

但是,通过分析也可以看出,长三角示范区的基础禀赋和主要挑战存在一些矛盾:区位条件优越,但内外衔接不畅;自然本底优良,但生态面临风险;城镇发展特色明显,但建设用地扩张快;产业形成一定基础,但发展模式相对传统;水体文化底蕴深厚,但风貌美丽彰显不足;空间体系基本形成,但标准不统一等。

长三角示范区的规划与市场逻辑

长三角示范区成立之初,面临一系列挑战,如区位、交通、生态、水环境及标准不统一等问题。因此这个地区的规划治理主体命名为“1”+“三级八方”,首先是国家战略部署——为贯彻落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,高起点规划、高水平建设一体化示范区,2019年11月,由国务院批复、发改委印发了《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》。国土空间规划的主体是“三级八方”政府联合推进示范区国土空间规划编制。

从载体角度而言,与雄安新区国土空间规划不同,长三角示范区《总体方案》中明确“打破行政边界、不改变现行行政隶属关系,重点推进八个一体化”。因此方案中建立了多层级多维度的治理体系,采用了“执委会”而非“管委会”和“强政府”的模式,作为两省一市人民政府的联合派出机构,主要发挥协商协调、公共事务管理、示范项目建设管理等职能,即业界的共治,结构的法定,市场的运作来推动这个地区未来治理。

可以看到,示范区成立到现在,国土空间规划的编制过程存在一个重要的体制机制创新。示范区“执委会”更多思考的是如何进行一体化治理(包括联保控制、生态发展等)。治理载体的创新就是通过统筹、集体讨论传达整个地区的价值目标、资源配置,以及共同行动。因此“执委会”承担了类似工作专班的平台作用。

所以,在编制这样一类地区国土空间规划时,规划领域和市场需要达成共识。也就是要明确与治理逻辑相耦合的规划逻辑,需要明确该地区的发展愿景,如何对不同部门任务进行分配、统筹,同时需要明确集中资源优先推进哪些领域和项目,这些均构成这个区域国土空间规划的核心规划逻辑。

《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》中确定了 “四新”战略,即生态优势转化新标杆、绿色创新发展新高地、一体化制度创新试验田、人与自然和谐宜居新典范。因此,在国土空间规划中针对这“四新”提出了“五共”的愿景,示范区规划提出“世界级水乡人居文明典范”的总体发展愿景,具体包括五个方面内涵:人类与自然和谐共生、全域功能与风景共融、创新链与产业链共进、江南风和小镇味共鸣、公共服务和基础设施共享。在“五共”目标下研究如何进行国土空间规划编制。

(1)优化水空间,建立活水长流计划

这个地区原有的水标准存在一定的差异,如何进行三建防控体系建设并在此支撑下对国土空间规划中的清水绿廊进行构建需要进行研究。在这个共同目标下,清水绿廊的构建是这一类国土空间规划从价值目标导向到落地的重要行动,在项目推进过程中经历了漫长的讨论和论证过程,最终达成共识。

(2)蓝色珠链,建立活水畅流计划

保护核心区水空间,划定示范区100条河道、76座湖荡、6条历史水路的结构蓝线,促进湖荡河网连通,恢复“活水畅流”。通过清水绿廊、生态湿地建设等措施,提升水体自净能力。在此基础上,市场也发生了较大转变。水质改善后三类水是可以下河游泳的,同时示范区村民开始进行帆船运动等,基本净化后的水体成为了每家每户的休闲场地。因此可以看出水质成为了关键要素,大众视野也形成了新的反应,从规划的逻辑一直到市场的反馈都体现了一种协同的理念和落地的理念。

共同目标方面,规划提出蓝色珠链的小镇,各自做的创新示范片区形成了高效协同的创新共同体,而且带来了科创效应,包括吴江的高铁科创城、众多的创新平台和科研机构在这个地区慢慢集聚。随着华为入驻青浦科创中心,带来了大量的人才集聚,同时带动了周边产业提升,吸引了包括社区和城中村地区的新类型地区的更新,包括高颜值空间在这个地区发生市场反馈或者发酵的效应。

(3)全域功能与风景共融的城乡空间格局

这主要体现在城镇小群、美丽村庄以及一个个小的水乡单元在这个地区构成的格局,如湖荡、河网共生。目前示范区重点建设的是“江南庭院、水乡客厅”。水乡最吸引人的是六老,即老桥、老房、老庙、老树、老手艺和老人。

(4)绿色系统建设

示范区已进行轨道交通的修建,城际线路以及轨道已形成布局。同时水上运动的开发、沿水道路的无障碍、绿色汽车路网的建立等等已经成为了水乡地区新的交通方式。同时,连接青浦与吴江的元荡桥已成为网红桥,自身也形成了优秀的景观节点,产生了动静共赏的效益。

(5)一体化交通系统布局

从15分钟生活圈的提出开始,优质的公共服务成为了示范区的重要方面。示范区首先进行了自行车路网的布局,同时建设安全基础设施,近三年的重大项目中有45项都与公共服务相关。目前,公交系统已经出现了跨界串联。

延伸思考

最后,孙娟教授提出,长三角示范区目前依旧存在很多市场反应。从目标导向、行动导向、项目导向、聚焦有限的目标,她认为这一轮国土空间规划可以称得上是规划技术上的一次创新尝试,在对示范区持续追踪过程中,也会进一步关注区域体制机制和各类项目的创新。生态和文化核心要素的保护是示范区规划的根基,满足人民群众对美好生活的向往是目标,政府有选择的可持续运营是动力,保障政策机制是重点,因此在更长的生命周期里,形成多样化的空间载体,将成为国土空间规划带给长三角一体化示范区最重要的价值!

*本文内容根据会议现场速记整理

报告整理人:王淼

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