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社会资本参与城市更新的工具、制度与路径创新

2024-02-19 09:34 来源:中国城市规划网

导读

作为2022/2023中国城市规划年会备受关注和规模盛大的学术对话之一,学术对话十四“社会资本如何参与城市更新”于9月24日上午在湖北省武汉市国际会议中心召开。学会副监事长、清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚,围绕《社会资本参与城市更新的工具、制度与路径创新》进行精彩主旨发言。

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尹 稚  学会副监事长、清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长

01  城市更新是开放议事体系的重建,而非传统规划的简单重编

过去四十至五十年的规划工作更多是在新城、新区做规划,某种意义上可以说是在“无人区”工作,也培养了一批能够支撑政府新区开发-土地财政的规划师。进入城市更新时代,规划工作要面对大量建成区,其中现状利益和产权错综复杂,既有自上而下的宏大叙事的规划难以发挥作用,简单依赖通则式技术来决定规划也不可取,这就要求我们重建一个开放的议事体系,而非简单重编传统规划。通过参与北京市城市更新条例从初始策划到后续制定的全过程,更加坚定北京不需要做专项的城市更新规划,这既没有意义也没有价值。

关于城市更新的管理,是否有必要在传统城市规划流程外另起炉灶。广州组建城市更新局的实践表明,城市更新局的主要事务就是原有规划局的事务,二者最终走向合并。北京最终明确的管理方式是采用节点嵌套议题的方式把城市更新行动嵌入到规划体系当中。

严格意义上讲,城市更新可以认为是一个行动,一种项目的策划或者是一种综合目标的达成,它确实不是传统意义上的规划。如何在一个正常的规划程序内,在不同的组织节点和流程上嵌入城市更新的议题,突出解决问题的侧重点,改变解决问题的方式和流程更为重要,而不是说要另起炉灶编一个全覆盖的城市更新规划。北京通过激烈的讨论和博弈,最后采用这样的处理方式并被政府所认可,最终催生了北京比较有特点的城市更新条例。横向来看,相比较出台时间较早的上海、广州、深圳,北京城市更新条例在这个方面有相对独特的认知,也得到了最终相对较好的结果。

此外,城市更新是非常典型的地方事务,中央部委等部门应当减少干预和规制。这些年对顶层设计有过度的依赖,甚至是迷信,这不是好现象。改革开放几十年的成就,一个最大的核心的经验就是尊重地方政府的创造能力,或者说尊重人民群众的创造力。

02  社会资本参与城市更新的核心在于金融工具创新

在土地财政大幅下滑和面向终结的背景下,城市会进入一个更漫长、有效建设和有效运营、可持续资产价值提升的过程。改革开放初期,中国的建设资本极度短缺,为了实现快速的工业化和城镇化,选择香港的土地批租制度,在深圳开始土地有偿使用的试点、改革,进而带来了40年的城市大发展、基础设施建设的显著成就,这一过程中所有金融工具都是为了快速工业化和城镇化进程设计的。进入当下的高质量发展阶段,以家庭为单位的自有住房率已经比最好的发达国家高出二三十个百分点,随着社会现代化和流动性的增强,更多的人会选择租赁式、游荡式的就业方式、生活方式和居住模式,总体的空间已经过剩,销售型地产难有更好的前景。当土地财政大幅下滑和终结以后,城市需要找到可持续利用的金融资本推动城市更新,无论是之前的PPP还是现在的REITs,都是想鼓励更多的建设者、管理者在这一过程中有效地维护资产和经营资产。

REITs其实不仅仅有风险共担的意图,还有鼓励运营的意图,就是从资产维护和有效运营当中实现更大的利益。但是,我认为商业地产的REITs应该慎重,不是所有的城市更新类型都适用REITs。要为城市建设提供中长期贷款,甚至为一些政府要做的文化类、艺术类等无还款可能的公共事业发永续债,目前以国开行为核心的国家政策银行已经开始有前提地提供这些金融工具。如果这些金融工具能普及到商业银行,那么城市更新和更为长期可持续的建设大概就更有盼头,也会有比较好的结果。

03  供地方式、产权和地籍决定社会资本进入城市更新的前景

通过趸租模式转向年租制的供地方式,可以构建增值收益回收机制,进而为社会资本的进入提供更好的前景。将供地模式从趸租的模式当中转出来,变成年租制,供地成本会有大幅度下降,也可以构建起涨价空间征税、年租同时逐年征税的办法,把城市更新带来的增值收益回收。中国进入一个发展相对稳定期,要处理更为复杂的存量资产,需要在未来探索年租这样更好的供地模式。

当前,需要着力理顺地籍和产权等一系列问题,为建立全国统一大市场奠定基础,完善产权立法,建立市场化的更新机制。中国的城市产权边界不清,业主不明,拥有人物权不清,浑浑噩噩的过日子已经很长时间,应该下大功夫去理顺。没有清晰的地籍和产权,就难以建立全国统一市场,甚至连城市统一市场都不可能建立。随着产权立法的完善,慢慢会进入到正常、稳定的走法律规范、调节程序的市场环境。当然,中国离这还有相当距离,需要在这方面做更多的努力。

04  社会资本参与微利型、半公共品提供型更新项目的路径需要创新

纯公共品的提供不需要任何资本介入,这是政府职责,是公共财政应该解决的。真正具备商品、商业价值的东西,本身就满足资本经营的一切要求。半公共性物品、微利服务的提供才是需要讨论的,或者说需要讨论社会资本如何参与微利型、半公共物品提供型城市更新项目,这也是当前真正有门槛、卡脖子的更新项目类型,其路径需要琢磨和创新。

从资产角度来看,历史文化名城、街区的未来潜在资产价值最大,因为它具有唯一性和不可替代性,但是需要用创新金融工具、资产核算、资产统计才能够有效推动。

05  多团队、多学科、多领域的共同协作才能有效推动更新实践

对于城市规划师而言,要增强自身通用技能,增强沟通、协调、合作的能力,通过多学科、多领域的共同协作才能有效推动更新实践。规划工作或者说城市更新项目越来越复杂以后,一定是组合团队才能应对。所以,真正的规划师应当首先优先拓展通识技能和跨学科的概论知识,要提升跨学科的概念和能力,避免“鸡同鸭讲”情况。专业的事交给专业的人去做,大部分人不是领域型、战略型科学家,需要的是跨界的沟通能力和理解能力,才能把事情做好。

城市规划这个专业其实进入到了一个高度跨界合作、跨学科合作,在社会经济实践当中甚至是跨领域合作的一个时代。中国城市规划学会一直坚持开门办规划、开门办会,正是因为看到城市规划的边界在拓展,知识面在迅速放大,参与的人和角色会变得日益复杂。国际上的城市规划教育已经属于跨学科、交叉学科、领域学科,最新的叫超学科。除了专业科班的培训之外,还有一部分是来自只可意会不可言传的地方经验,这就是超学科。北京胡同改造可能有一部分知识就是跟着胡同大爷学的,是胡同里形成的生活智慧。超学科就是把科班逻辑性的东西跟非逻辑的、地方经验型的知识结合起来。一件规划的事情要做成,那么它一定是学术界、实践界的结合,要向我们的服务对象去学习,向地方经验去学习。

供稿单位:江苏省城镇化和城乡规划研究中心

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