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邵甬:历史城市活态保护的公共政策探讨

2024-01-15 10:17 来源:中国城市规划网

导读

2023年9月24日,2022/2023中国城市规划年会在湖北省武汉市隆重开幕。在以“保护传承,共促繁荣”为主题的专题会议上,中国城市规划学会历史文化名城规划分会副秘书长、同济大学建筑与城市规划学院教授邵甬教授作题为《平衡之道——历史城市活态保护的公共政策探讨》的专题报告。报告分析了当前历史城市保护更新面临的问题,从国内外实践案例出发探讨了公共政策在解决这些问题中能够发挥的作用,并思考了未来公共政策和管理的探索方向。

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邵  甬  中国城市规划学会历史文化名城规划分会副秘书长,同济大学建筑与城市规划学院教授

#1 历史城市的双重属性:遗产性与生活性

报告人基于长期历史城市工作的经验,提出在工作中不仅应讨论物质性问题,还要考虑历史城市特有的属性与特别的工作方法。报告指出,历史城市存在双重属性,即遗产性与生活性。绝大多数历史悠久的城市代表了所在地域的文化特征,如也门的希巴姆、意大利的威尼斯等。这些城市通过与自然环境巧妙结合,形成了独特的城市景观、建筑群体以及相互连接的街道,是传统人类聚落的杰出典范,也为消逝的文明和文化传统提供了见证,或展示了某个重要阶段建筑群或者城市景观的案例,如中国澳门展示了16世纪不同历史阶段的历史沉淀。历史城区一方面留存着非常丰富的物质和非物质遗产,具有遗产属性;另一方面,这些历史城市容纳着日常生活且依然处于生长变化当中,不像故宫、长城、兵马俑等考古遗迹失去了原有功能。因此,这些历史城市是一种活态遗产,其中的日常生活与城市空间有着不可分割的关系,所以有着非常深厚的人情味、烟火气。

但与此同时,历史城区和历史街区往往位于城市核心地段,普遍会受到城市开发的压力,如澳门历史城区周边的开发压力等,如果开发速度过快或过多地被市场力量推动则势必会影响其蕴含的历史价值。此外历史街区往往承载着大量的旅游功能,旅游业会带来非常好的产业发展机会,但超流量的游客也会对当地文化产生影响。

历史城区内,当地居民的祖辈是遗产的创造者,现有社区是今天遗产的所有者,他们或者是权利所有人,或者是利益相关者,这样一种遗产社区的存在和遗产地本身不可分割的关系需要被密切关注。但历史城区和历史街区往往面临老龄化、空心化的问题,很多在地居民对遗产本身价值的认识也并不清晰;在市场影响下,外来投资者的涌入快速替代了原有社区结构。上述问题在历史城区保护更新过程中必须被足够重视。

规划者已经关注到以上问题并呼吁社会对此给予关注。但至今依然缺少解决问题的重要理念与重要工具,其核心在于如何在遗产保护、人居改善、社会经济发展间取得平衡。当下人们对历史城区保护的认识往往会走两个极端:一是什么都不能动,对遗产进行消极保护;二是什么都能动,进入21世纪后现代化的需求和社会经济发展的压力显著增强,市场经济吸引投资商进入待更新区域,更新工作的开展更倾向于被市场主导的方式。土地价格被摆在更加重要的位置上,将传统建筑推倒建设高楼大厦,更有甚者“拆真建假”。

#2 平衡之道:公共利益与私人利益、遗产保护与城市发展

由于历史城市具备双重属性,对于历史城市的保护工作必须要两者兼顾,是“既要”、“又要”,有的时候是“还要”,这是工作的难点也是工作的目标。如果仅照顾一方面就会有失偏颇,不符合历史城市保护发展的规律。

1.历史城市活态保护的双重目标

前一阶段的保护工作集中于建筑普查和空间规划,这一过程中逐步显现出仅“以物为核心”针对历史城区开展工作的方式的不足。重视历史城市的双重属性,就必须将工作方式转化为“以人为核心”,引导“人”更好地保护遗产本体和促进“人”的发展,即历史城区社会经济发展。

2.历史城市活态保护工具:探索平衡之道的公共政策

国家近年来进行了众多保护立法等相关工作,历史文化名城和历史街区保护规划基本上也都已经编制完善,历史文化名城、名镇村管理机制日臻完善,保护技术也有了发展,但是保护政策尚有所欠缺,这是下一阶段应该重点考虑的问题。

3.法国案例——巴黎

国外在保护法律、保护规划、保护管理和保护技术方面做了大量的工作,在保护政策方面也有非常突出的优秀实践。如巴黎,大家对巴黎历史城市保护的认识经常会有两个误区,其一误区是它的房子都是石质的,之所以能保护好是因为其建筑材质坚固;其二是他们的保护行动是完全自觉的。其实,二次世界大战间的巴黎的城市保护与更新也经过了很长时间的探讨。比如1920年代勒·柯布西耶提出了巴黎中心改建的“现代城市”方案,拆除历史街区代之以高楼大厦群。其次,由于战争大部分老城区的保护仍不理想,政府无力对历史城区保护投入资金,所以巴黎很长一段时间都满目疮痍。二战后经济的快速恢复和增长导致城市中心出现住宅匮乏的现象,在宏伟城市建设的梦想背景下,这一时期的规划设计更多依靠建筑师和规划师的宏伟蓝图去做大面积的城市更新,包括要对巴黎老城区1/3的面积进行了拆除式更新。1962年《马尔罗法令》提出了战后重建和现代主义要求下城市更新的双重目标,这一背景下马莱区开始了有机更新。

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左:一二战期间的巴黎;中:勒·柯布西耶的巴黎方案;右:二战后的巴黎

第一波城市更新主要对文物建筑进行修缮和利用,如将塞雷府邸更新为毕加索美术馆和将沃日广场改造为城市重要公共空间等;第二波更新是针对风貌街坊的保护与整治计划,如1972年开始实施的圣保罗村整治计划等。这些更新行动都采取“留改拆添”的方式,一公顷面积保留了50栋老建筑,提供了241套舒适的住宅并改造了一个优质公共服务的综合体,打造了将近6000米的商业面积。基于此,该街坊提升了居住品质和公共服务设施,疏通了公共空间并引入底层商业。

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左:圣保罗村整治计划实施前;右:圣保罗村整治计划

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圣保罗村整治计划实施后

这一时期历史城市保护和更新有机融合比较成功,但一段时间之后新的问题开始显现。起初地方出现了适度“士绅化”的积极现象,但越来越多原住居民搬离了社区,高薪阶层和连锁奢侈品商店进入到更新后的社区里,改变了社区原有的社会结构,工人的比例由1954年的35%下降至1999年的7%,公务员与知识分子则由5%上升至46.6%。对此,1975年《诺拉报告》提出,“为了增大住房提供量,必须考虑旧住房”、“旧住房往往为那些穷困的、年老的社会阶层居住,这些人生活在很不舒适的环境中。我们必须要避免这种‘不舒适’变成永恒,同样也要避免投入太多,从而使现有的使用者承担得起”。2000年后法国不断与时俱进对公共政策进行调整,颁布了《社会团结与城市更新法》,新的公共政策将保护重心转移到历史城市。其中,包容性经济发展的城市更新通过容积率奖励和补助鼓励功能混合、通过税收优惠政策鼓励特色小微经济活动、通过交通限制政策鼓励步行友好;而包容性社会发展的城市保护与更新政策集中体现在存量住房中“住房改善”与“社会住宅”计划,使城市的中下收入人群能够继续生活在受到保护和改善的巴黎城市中心。

4.法国案例——巴约纳

小城市巴约纳在保护与更新前也处于水深火热之中。巴约纳历史城市中心约82公顷,其中48公顷是水系和城堡,居民只有5120人,但建筑密度达到了95%,容积率为4。建筑以砖木、土木结构为主,商业建筑内部进深很长,因此只有40%房间有自然采光。再加上年久失修和私搭乱建,其宜居性很不理想。如某产业共有18户人家,产权不甚清晰,实施团队在更新过程中做了非常详尽的公共策略,考虑到了织补城市空间肌理、建筑外立面传统特征和提升室内建筑结构等。团队与业主逐栋来讨论如何改造更好,精心地进行保护与有机更新。改造后的城市吸引了大量原业主继续生活在街区中,若原业主无居住需求则可以选择将其所有住房纳入社会住宅和国家储备住房中,从而进入出租市场。低收入阶层租住这类社会住宅往往可以享受较高折扣,房东也能够享受一定的优惠政策。政府在这当中起到了高效的整合存量住房作用,同时可以根据不同需求进行更新,进行再出租和再利用。这样,历史街区里面原有的社会结构能够尽可能被保留,同时原来的小微企业、小微活动,特色的花店、咖啡店等能够比较好的生活下来。可见,保护更新最终实现了多方利益的平衡。

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左:巴约纳城市鸟瞰;右:巴约纳建筑内面

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左:巴约纳的建筑改造计划;中:巴约纳更新前;右:巴约纳更新后

这就是巴约纳更新的公共政策逻辑,业主投入维修经费的一半到75%,地方政府投入一部分,国家政府再投入一部分,公众就可以享受到较低的租金和售价,地方企业又得到了技术发展的机会,形成了多方共赢的局面。

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巴约纳的公共政策:历史住房改善补助

5.平遥实践——活态保护

平遥古城以相似的逻辑在公共政策方面进行了试点,意图把古城从原来的博物馆式的保护,以旅游发展为主的目标向“活着的古城”、“宜居的世界遗产地”的目标调整。规划制订了保护策略、宜居策略和产业策略,不仅通过“居民共建”模式来整合和团结居民力量,还调动更多社会力量参与到古城保护发展过程中。

在保护策略和宜居策略方面,平遥2012年制定了《平遥古城传统居民保护修缮工程资金补助实施办法》,形成“政府主导+居民自主+专家引导”的工作机制。办法规定私人业主得到四邻的同意后可以申请修缮补助资金,自主提出符合保护规划和要求的修缮方案,并通过专家委员会评审给予补助修缮,形成“公-私合作”的公共政策。政策实施后的5年中完成修缮了100多栋民居建筑。为了更好地引导老百姓进行修缮,同济大学和平遥县政府一起在2015年编制了《平遥古城传统民居保护修缮工程资金补助实施办法》,与控制性详细规划配合,规范人的改造行为,有效地加强保护规划的解析和实施;考虑了人的需求,改善人居环境;促进人的合作,提高治理能力。

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平遥古城修缮前

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平遥古城修缮后

实践表明,《平遥古城传统民居保护修缮工程资金补助实施办法》发挥了资金杠杆作用,统一了修缮标准并避免修缮性破坏,也改善了生活环境、传承了社会文化功能。平遥的修缮采取“以人为核心”的理念与方法,以恢复“当地居民为主要社会支撑”的功能为目标,规划团队组织了大量社区工作坊,一个个走访居委会来了解居民活动空间与设施需求和保护修缮过程中遇到的难题,通过改善人居环境使古城在遗产保护的前提下更加满足现代人的发展需求。

#3 历史城市活态保护公共政策

1.历史城市活态保护公共政策:探索平衡之道

上述三个历史城市保护更新的案例均采取了活态保护的方式,在这个过程中公共政策尤为重要。公共政策是国家政府经由政治过程选择制定的方案和对策,其根本目的在于解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益。2011年联合国教科文组织发布的《关于历史性城镇景观(HUL)的建议书》中也提到,公民参与要作为城市治理的组成部分,在遗产、社会和环境评估中发挥知识和规划的作用,采取有效的立法和监管措施,同时应有效利用财务手段促进地方一级的私人投资。所以在历史城市更新过程中,公共政策要平衡遗产与社会发展间的关系,平衡公共利益与私人利益。法律与法定规划保证底线,也就是大棒,而公共政策就是胡萝卜,形成“胡萝卜+大棒”的制度系统,才能有效引导保护更新活动,达到更好的保护效果。

2.历史城市活态保护公共政策分析与设计

上述国内外案例都证明有效利用财务手段来达到目的的必要性。根据财务手段的关联性可以总结为两种类型:一种是激励产权人的,如前所说的直接补助,这是最直接也最快速的方式,其中税收优惠政策是国外广泛应用的手段。所得税、财产税、增值税等可以进行减免、抵扣、缓缴。如美国1977-2014年的联邦历史保护税收减免政策,其计算方法是每减免1美元税收即可撬动4美元的私人投资,每100万美元催生210万美元的经济活动。这一举措看似减少了政府收入,但最终极大地促进了社会经济的发展。

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历史保护税收减免政策如何撬动私人投资(国家历史保护信托)

上述两种财务手段较为普遍。此外还有一些规划领域常见的政策,如发展权转移政策,美国纽约高线公园就是非常典型的案例。1999年成立的“高线之友”作为行动发起方把铁轨保留下来后除使用政府和基金会的资金资助外,通过私人募捐、民众捐款参与式规划铁轨的保护和维护,最终有 3207平米的空间权从铁轨下的土地被转移出,超过28个总量达19万平方米的项目在重新区划的指导下完成,带来了超过20亿美元的私人投资和12000个就业岗位。而巴黎对于轨道遗存的更新采取了一种更像众筹的方式,让沿线社区针对各自领域进行参与式设计,不同的制度设计使其形成了与高线公园截然不同的保护效果。

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美国纽约高线公园公共政策

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左:巴黎“小腰带”改造前;右:巴黎“小腰带”改造后

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左:纽约高线公园改造前;右:纽约高线公园改造后

激励产权人并引入社会力量的主要政策包括认养制度和信托制度。如意大利政府自1994年起开始实施遗产“领养人”制度,在保留遗产所有权、开发权和监督保护权的前提下由私人管理方通过市场运作,将文化遗产的潜能充分开发实现盈利,其收入反哺遗产保护。如米兰大教堂推出了“领养塔尖”倡议以支持最为紧迫的结构性施工项目,共涉及18个施工点,包括对主塔尖、4个副塔尖、129个小塔尖、哥特式装饰物、大教堂屋顶跨度以及教堂内部空间的修复。信托制度在欧美的采用也较为普遍,该方法委托民间专业从事自然环境及历史文化环境保护的团体介入保护工作,主要通过购置、接受大众捐献或以签订契约等方式获得财产,然后进行保护和修复并对社会大众开放。

#4 总    结

报告特别强调,历史城市要立足于文化遗产和人居环境的双重属性,实现宜居、活力、平等三大目标,并最终实现“可持续发展”总目标。为实现这一目的,需要进一步研究探索具有中国特色的平衡之道。明确政策的目标是“以价值为基础”的保护和“以人为核心”的发展,设定政策的前提是要符合公共利益,厘清政策的对象是权利所有人、利益相关者还是更广大的公众。评估政策的效果可以根据政策针对的人群,分为“直接+非普遍”,“直接+普遍”、“非直接+非普遍”、“非直接+普遍”对象来进行评价。总而言之,公共政策要有更精细化的研究和设计。

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可持续发展内涵示意

供稿单位:中国城市规划学会历史文化名城规划分会

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