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田莉:如何推进超大特大城市城中村改造

2023-10-31 10:46 来源:澎湃研究所 作者:记者 樊盛涛

导读

据住房城乡建设部10月12日消息,超大特大城市正积极稳步推进城中村改造。从过往城中村改造的实践来看,城中村改造存在哪几种模式?各种模式都存在哪些利弊?在超大特大城中村改造过程中,如何保障外来人口的居住权利?基于上述问题,澎湃新闻记者在10月16日专访了清华大学建筑学院城市规划系教授、土地利用与住房政策研究中心主任田莉。

据住房城乡建设部10月12日消息,超大特大城市正积极稳步推进城中村改造,将分三类推进实施:第一类是符合条件的实施拆除新建;第二类是开展经常性整治提升;第三类是介于两者之间的实施拆整结合。

城中村改造有助于提高城市基础设施,改善居住环境,提高居民生活水平,并促进城市可持续发展。其中,超特大城市城中村改造对扩大内需、拉动投资、改善民生、优化环境具有重要战略意义,是中国高质量发展的重要组成部分。

在2004年,国务院发布了《城市住房保障和城市住房体系建设规划(2004-2010)》,明确提出城中村改造的任务。这标志着城中村改造正式纳入国家规划。而当前,城中村改造正在加速推进。今年4月28日召开的中共中央政治局会议提出,在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。7月21日,《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》(下称“意见”)在国务院常务会议上审议通过。意见要求,超大特大城市积极稳步实施城中村改造,坚持稳中求进、积极稳妥,成熟一个推进一个,实施一项做成一项。这预示着在21个超大特大城市将全面拉开城中村改造的序幕。

从过往城中村改造的实践来看,城中村改造存在哪几种模式?各种模式都存在哪些利弊?在超大特大城中村改造过程中,如何保障外来人口的居住权利?

基于上述问题,澎湃新闻记者在10月16日专访了清华大学建筑学院城市规划系教授、土地利用与住房政策研究中心主任田莉。

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田  莉

实施分会副主任委员

清华大学建筑学院城市规划系教授

土地利用与住房政策研究中心主任

田莉认为,特大超大城市一般都是人口流入地城市,住房供需矛盾较为尖锐,因此改造的迫切性强,改造后有利于形成有效供应。同时,特大超大城市的城中村改造中,由于房价较高,居民权利意识较强,拆迁赔偿标准较高,因此更易陷入“钉子户”困局;此外,特大超大城市中城中村数量多,空间分散,如何分时序、分地段开展改造,会对城市房地产市场、空间结构与职住平衡等产生重大影响,因此非常需要规划统筹与整体谋划。

从过往的实践来看,传统的城中村改造模式中,政府市场社会关系失衡往往引发利益博弈困境,产生“钉子户困局”、空间绅士化等问题。因此她建议,应构建一种新型的“政府-市场-社会多元合作关系”,以应对城中村改造面临的挑战。

如何看待城中村改造的三种模式

澎湃新闻:不同地区的城中村改造模式,呈现出了不同的案例,如果以改造主体划分,可以总结为哪些不同的改造模式?

田莉:如果以主体来划分,大致可划分为三种模式:一是开发商主导的房地产导向城中村改造,有两种情况:比较常见的是“征收+净地出让改造模式”,即土储中心征收城中村土地转为国有用地,通过“招拍挂”进行房地产或其他形式的开发。这是我们常见的大部分城市采取的方式,但随着近年来拆迁赔偿费用水涨船高,政府垫付的前期成本过高,导致改造推进十分缓慢。于是,在广东省与原国土资源部2008年开始启动的“三旧改造”中,以政府“放权让利”为特征,鼓励开发商与村集体、村民合作进行自主改造。为避免高昂的拆迁补偿和行政成本,政府往往会将整村打包交给开发商,由其进行谈判、拆迁安置、建设出售等,2009-2015年间在广州、深圳等地颇为盛行;这是第一种非常典型的模式。

第二种是2016年以来广泛开展的“微改造”模式,即保留城中村建筑,不拆除重建,而是以环境整治为主,由政府或企业进行投资并以“统租”形式推向市场,企业主要通过长期微利的模式运营。典型案例如深圳“微棠”、水围新村改造、广州“永庆坊”、上海“张园”等。

第三种是居民自主改造模式,如厦门曾厝垵等。赵燕菁教授对此研究较多,他反对以“增容”为融资途径的改造,认为城中村改造后城市更新不仅没有达到创造新增现金流的目的,反而容易摧毁地方政府融资市场。因此建议以自行改造为主,提出自主更新可以借助专门中介机构,政府设立专门的审批通道,将城市更新变成简单的“交钥匙工程”。

澎湃新闻:如何评价这三种典型模式的优缺点?

田莉:模式一是以市场主导为特色。市场化程度高,拉动投资效果显著,但易引发“市场失灵”:低成本住房消失、城市劳动力成本上升。同时,“三旧改造”中开发商主导的城中村改造极易滋生钉子户,财务与时间成本大幅攀升。在很多情况下,为获取高额利润,开发商会与村集体、村民形成“增长联盟”,倒逼政府提供更优惠的改造条件,如增加容积率、减少公共服务设施配套等,影响城市公共利益。

模式二是以国企主导为特色。由于“微改造”成本—收益回收期长,财务难以平衡,因此在大多数区位一般的地区,对市场投资的吸引力有限。为此,政府不得不对主要依赖国企进行微改造,但这种改造大多是在公共财政补贴(如深圳水围新村改造)或国企在成本—收益难以平衡的状态下不得不推进,难以大规模推广,也难以实现全面拉动投资和扩大内需之目标。

模式三是以社会主导为特色。这种模式最常面对的挑战是“集体行动的困境”,一方面,细碎化的产权整合需要强有力的社会组织对居民进行有效动员,并具备规划建设能力、经济实力等对居民进行安置回迁等,而中国目前此类社会机构的发育还很不成熟;二是城中村大量的住宅和产业用房都未经过确权,自主更新对其合法合规部分如何界定,建成后如何通过征税来解决土地增值收益捕获的问题,都是需要政府长远谋划,而非短期内可以解决的问题。

城中村改造面临的共性问题

澎湃新闻:从你的视角来看,目前各地城中村改造面临哪些共性问题?

田莉:我认为,总结起来,城中村改造面临三大困境:一是,高昂的拆迁补偿费用与“钉子户”引发的改造困境。二是,各层级政府、开发商、村委会、村民等诉求不一引发的利益协调困境。三是,开发周期困境,开发周期长会显著增加开发企业资金管理的成本与风险。这三种困境叠加使得城中村改造或尚未启动就已投入大量资金,或启动后难以顺利推进,改造过程漫长,财务风险极大,令市场望而却步。

澎湃新闻:当前正在推进的超大特大城市城中村改造中,如何避免传统改造模式中出现的问题?

田莉:我认为,应该构建一种新型的“政府-市场-社会多元合作关系”,从而达到各方利益的平衡,这是城中村改造能否顺利推进的关键因素。

具体而言,在改造模式的选择上,应避免“一刀切”,而应结合超大特大城市的现状,进行分类治理,精准施策,建构政府规划统筹下的“市场化改造+集体自主建设+非正规住房治理”多元策略,并通过创新机制应对三种路径下的挑战:

一是在市场主导的改造模式下,应警惕市场失灵引发空间绅士化危机。针对“钉子户困局”,以“两步博弈+两个竞争”的拆迁谈判机制设计予以破解。第一步,政府“算大账”,从原来的“要我改”变为“我要改”,建立整村统筹改造的竞争市场,只有满足政府规定条件的城中村才能纳入改造计划,改造的话语权回归政府。政府通过“算大账”,将改造的条件,如拆迁补偿标准、同意的居民比例等列出,但并不指定近期改造的名单,而让城中村与开发商形成联合体提供竞标方案;第二步,在竞标前,村集体、开发商与村民“算小账”,如果赔偿标准获得多数村民的同意,即提交改造方案,否则视为放弃改造。这种“谈判前置”的做法,可以大幅度降低城中村改造中多元主体协商的成本,通过基层民主和公开透明程序制约村集体与开发商“合谋”所带来的改造成本攀升,并有利于解决“钉子户” 问题。

其次,“微改造”适用于特定区域,如历史文化村庄/街区等的改造,但并不适用于建筑与环境质量较差、保留价值大、需要拆除重建的区域。中国超大特大城市城中村中大多建筑质量较差、不满足消防等要求,也严重缺少教育、医疗等基本公共服务设施,需要通过拆除部分建筑进行空间布局优化,因此应“宜拆则拆”“宜留则留”,分门别类施策。

再次,居民自主改造模式是政府统筹、集体自主改造的创新机制与部分城中村非正规住房有条件正规化。可鼓励经济实力强的村集体与农民在符合规划条件的情况下自主建设租赁住房。在规划统筹与监管下,构建与政府供应平行的集体建设用地租赁房市场,以增加中低成本租赁住房的供应,同时为集体经济提供输血造血功能。自建房的建设对于住房的解决具有重要意义,也是贯彻二十大“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”战略的关键路径。

我举一个例子,如德国首都柏林2018年拥有的住房合作社住房186000套,占全市住房总存量的9.5%,在很大程度上增加了保障性住房的供应。同时,城中村中目前的部分非正规住房,如果建筑质量较高,消防改善达标潜力较大,周边公共服务配套完善,可以由政府或开发商统租村民的出租屋进行消防、环境、公服、住宅的综合整治改造,建立“统租运营+物业管理+综合整治”的模式,实现从简单“拆除”到“赋能”的转向,增加高品质的租赁住房供应。未来,城中村非正规住房治理应逐步建立城中村村民使用公共服务付费的通道,以“房地产税收的支付+公共土地的贡献” 作为其产权正规化的成本,赋予其住宅正式产权。

城中村改造需要哪些新调整

澎湃新闻:近期住房城乡建设部提出,超大特大城市城中村改造,将分三类推进实施。和以往的举措有什么不同,你怎么理解?

田莉:这次提出的分三类推进,一类是符合条件的实施拆除新建,另一类是开展经常性整治提升,第三类是介于两者之间的实施拆整结合,应该说是对“以拆为主”或“以留为主”片面思维的纠正。现阶段应该根据城中村具体情况,分类施策,“宜拆则拆”、“宜留则留”。

澎湃新闻:你提到的新型合作关系中,政府角色如何定位?比如当前在地方财政收支压力增大的背景下,对政府在推进城中村改造过程中会有哪些影响?

田莉:鉴于地方政府在城中村改造中的重要性,政府在城中村改造中明确“有所为有所不为”的边界十分重要。

“有所不为”原则下,无论采用何种模式,应避免政府/国企平台大包大揽的模式。中国地方土地出让金毛收入在2021年达到8.7万亿元的历史高点后大幅下降,2022年只有6.7万亿,今年预期还会进一步下降。2022年底,地方显性债(一般债加专项债)为35万亿,地方投融资平台债务为59万亿,总规模达到94万亿。在土地财政后劲不足的背景下,如果城中村改造中过分强调政府/国企平台的作用,债务压力风险将进一步加剧,给公共财政带来巨大风险,因此,原有的净地出让模式可以适当调整,代之以部分“毛地的竞争性出让”,带条件的毛地出让有利于减缓国企平台的投资风险,当然应配以信息透明与程序公正,如前文提到的“两步博弈+两个竞争”。

“有所为”原则下,应强化政府规划统筹的角色。“三旧改造”期间由开发商整村统筹的教训,包括空间绅士化、钉子户频发、产业与人口逐离等问题需要认真总结。无论在何种模式下,政府的规划统筹对保障城市整体利益至关重要。这意味着城中村改造可能比过去几年更积极地推动拆除重建,但不能“大干快上”,导致楼市过度向下承压,也不能拖慢进度引发资金压力过大,必须做好科学的中期更新规划和年度更新计划。在城中村改造的规划统筹中,应首先分门别类对城中村进行综合评估,对城中村改造的次序、规模、资金、业态等进行多方案设定,确定“拆改留”的比例和范围,并对不同时序下整体改造方案带来的空间格局、职住平衡、道路交通、公服配套等变化进行模拟推演,为城中村改造整体规划与相关政策的制定提供科学支撑。

澎湃新闻:你经常呼吁,地方城中村改造要关注外来人口的居住权利。该如何调整政策,从而给予外来人口以生存空间?

田莉:解决城镇化过程中流入人口的居住问题大体有两种模式:一种是政府主导型, 如新加坡和中国香港等;另一种是放任自由型,如拉美国家的早期城市化过程。但中国目前的外来人口,既难以享受政府提供的廉租房,也没有在城中村中不被驱逐的权利,十分不利于新型城镇化战略的推进。

地方政府为何不愿向流动人口提供公共住房?事实上,只有当非户籍人口创造的财富大于地方政府为其提供公共服务的财政成本时,地方政府才愿意放宽落户限制。张彰等(2018)基于2014年全国数据的测算表明,农民工市民化的成本是其创造收益的1.62倍。政府面临的主要成本集中在保障性住房、基础设施建设以及公共管理三个方面,随迁子女义务教育与社会保障的负担相对较小。以2014年数据为基础测算,全国农民工市民化的成本中,保障房建设占到75.95%。因此,也就不难理解地方政府为什么并无动力为外来人口提供住房。如果城中村改造不能满足外来人口的住房权益,将给中国的城镇化进程与城市的活力、创新能力等带来巨大冲击。

多方合作是破解超大城市城中村改造困局与城市高质量发展的关键。《意见》中着重强调了保障性住房的问题。为避免过去十多年来空间“绅士化”改造对外来人口、青年人的逐离,城中村改造应以增加租赁住房供应为关键目标之一,实行改造建设与租赁住房发展联动的策略,通过增加中低成本租赁住房的供应,缓解中国超大特大城市严峻的住房问题。

从具体的方式来看,从增加低成本住房的视角解决外来人口居住问题,并降低其进入城市公共住房的门槛,是中国新型城镇化战略的重要组成部分。城中村改造与租赁住房供应的联动,应成为包容性增长、解决外来人口居住问题的重要路径,这要求在新型的“政府-市场-社会合作关系”下,通过机制创新,新建和改建住房,为外来人口与青年人提供充分的可支付的租赁住房,最终实现“住有所居”“住有宜居”。

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