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赵燕菁:城市更新——跨越财务陷阱

2023-10-07 11:03 来源:中国城市规划网

导读

2023年9月23日,2022/2023中国城市规划年会在湖北省武汉市隆重开幕。在全体大会上,中国城市规划学会副理事长,厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院双聘教授赵燕菁作题为《城市更新——跨越财务陷阱》 的报告。

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赵燕菁  中国城市规划学会副理事长,厦门大学建筑与土木工程学院、经济学院双聘教授

一、当前城市发展面临的结构性问题挑战和应对之道

当前城市规划行业业务总量缩减的萧条局面,本质上还是城市发展进程中的一种结构性问题导致。随着城市化水平提升,当前城市建成区所容纳的城市人口已接近70%,城市可发展的空间受到限制,同时城市增量空间逐渐减少。城市规划的从业者不断增加,城市规划的业务不断减少,从而导致行业内产生一定程度的内卷。所以城市规划如果还是围绕原来的城市开发、城市新城建设或者城市增量来做文章的话,城市规划将无法发展。纵观国外的城市规划行业,在完成城市建设后,行业的发展同样也在变得越来越弱小甚至消失。因此对于城市规划的发展,我们应当转换视角,把城市规划的重心转移到存量空间这部分,那我国城市规划行业的发展空间就比以前更开拓了。对于城市规划行业从业者而言,要像游牧民族一样,积极寻找新的“牧草地”,完成城市规划行业的迁移。

但这种迁移并不是把传统增量时代的方法,简单复制到存量时代的规划和更新工作中。因为两者的底层逻辑是不一致的,之间是存在陷阱的。我们以往在增量规划阶段中熟悉的方法在存量阶段事实上是无法延用的。广大城市规划工作者如果有注意到2023年7月24日中共中央政治局工作会议所作出的重要论断,即“中国房地产市场供求关系发生重大变化”,中央从“防范风险”转换成“化解风险”,就会发现传统的土地融资模式如果不调整,会变成一个巨大的增长陷阱,城市更新就可能会落入新的财务陷阱,这对于城市和城市规划来说都是非常危险的。

二、城市更新价值来源和财务陷阱

传统的城市更新模式,核心是成本收益平衡,手段是增加容积率。尽管各地有所不同,但财务原理大抵于此。如果分析城市更新的资产负债表,按主体划分,其实是城市和家庭两个资产负债表。影响城市更新价值的基本因素有两个。第一是土地增值,随着城市公共服务的改善,原来区位下的土地价值不断提高;第二是物业减值,早期质量较差的物业由于折旧价值不断贬值。这二者一正一负之间形成的价值差额,就是城市更新收益的来源。现在,大多城市更新项目没有区分不同更新主体的资产负债表,尤其是单独区分政府的资产负债表和其他主体的资产负债表。简单地从项目出发,把两张负债表合并起来,所有成本都是通过容积率变现来覆盖,形成了以增容为核心的改造模式。对于政府来讲,容积率是有代价的,没有投入的容积率是一钱不值的容积率。政府征收土地,只有容积率是没有用的,还要对土地进行配套建设才能使土地升值。所以政府的公共服务就是投入的负债端,投入得越多,基础设施越发达,能支撑的容积率就越高,容积率是与政府投入相匹配的。政府通过对基础设施的投入,回收基础设施,形成它的资产端。而政府主要是通过两种方法进行回收,一是拍卖土地,容积率越高地价就越高,地块容积率高,即地块所分享的城市公共服务份额高;二是按比例收财产税。因此,基于这样的财务分析框架下,现有的城市更新,容易导致公共财政掉入两个财务陷阱。

第一个陷阱,即所有者权益的漏失。在城市资产负债表中,随着城市更新的不断推进,公共配套和市政基础设施不断完善,政府大量增加负债,却没有形成资产;而相对应的是,家庭的资产不断升值,却没有形成负债。这就导致城市更新的过程实质上是资产从公共部门向原住民家庭部门的转移,典型表现为大量拆迁户因此一夜暴富。

第二个陷阱,则是政府收入的漏失,反映在政府的“利润表”之中,即政府一般性预算支出的增多和一般性预算收入的减少。即本该来源于税收的政府一般性收入,由于中国还未建立房产税制度,导致本应通过财产税回收的基础设施建设投入,却出现了漏失。不仅如此,由于人口的增加,政府还必须增加新的公共服务和基础设施,投入不减反增,更进一步加重了政府负担。因此不同于建工厂,不同于这些企业产生的间接税税源,能够帮助创造工厂越多税收越高的局面,实施城市更新导致的结果通常是小区改造越多,政府财政问题越大。

三、“增容”式城市更新的问题与危机

尽管两大财务陷阱客观存在,但当前政府仍然乐衷于城市更新。这主要基于几方面的好处,首先是GDP捕获,老旧小区的拆除所带来的赔偿全部计入GDP,政府有主动性和积极性通过拆旧建新的投资增加GDP;其次是城市建设过程中所产生的税收,虽然是一次性收入,但是也计入政府的一般性收入。以厦门为例,在政府土地收益之外,与房地产相关的建安费用,包括交易费用,能占到非常高的比重,可达40%甚至50%。再次是改善城市的形象,现代城市并不喜欢城中村、老旧小区,观念偏好要求提高城市形象,而且城市形象客观上也确实会影响城市资产价值,有其提升的必要性,不是单纯的“形象工程”。此外,政府可以避开财政的“硬约束”。而相较于通过额外增加财政投入来推动城市更新的路径,增加容积率的手段显然更具备操作性和可行性。

但是深入分析深圳大冲村等城中村改造案例可知,“增容”式城市更新饱含问题与危机。深圳大冲村改造前102.9万㎡,更新改造后为280万㎡,原住民和开发商共同瓜分了价值上千亿元的容积率。而在其中作为出容积率的政府(为容积率买单),仅收获了数万平方米的公共配套设施、保障性住房、物业用房等资产,非但未从中取得直接收入还要担负起后续教育等设施的维护运营。这种容积率改造的方法,在微观上看似拉动了GDP,政府没有出钱,老百姓致富了,城市形象改善了,开发商也赚到了钱,政府也没有吃亏,但实际上容积率投掷的后果是很严重的。尽管局部并不明显,但如果城市的建筑面积是一定的,增加容积率但公共设施对应没有增加,那么所有的不动产价值一定会减值。如果出现7月24日中共中央政治局会议上所指出的,房地产市场供需关系发生重大转变,从原来的供不应求,转变成了供大于求,整个房地产市场都会面临很大的危险,尤其考虑到整个房地产市场与金融市场的密切关系,这会导致全社会家庭和企业的资产负债表均出现衰退。进一步导致严重的宏观经济后果。

昆明的案例即印证上述判断。昆明借鉴广东经验大规模推进城中村改造,至2015年3月时,已核发规划许可的建筑面积达到9618万平方米,已建成可售的面积达7477万平方米,库存规模相关于昆明市房地产十年的销售规模,导致新入市可售的住宅量价齐跌,许多已经完成赔偿的开发商选择搁置新房建设,避免造成更大程度的损失。大量城中村改造导致城市房地产市场烂尾、不动产失去流动性、信用缩水、金融机构授信缩减,而同时公共支出不断增加,债务成本高企,后果可谓是非常严重。

四、坚持正确的城市更新路径

因此,在未来的城市更新中,还是应该坚持2021年住建部的政策,坚持回到正确的城市更新路径,坚持留、改、拆并举,以保留、利用、提升为主,严管大拆大建,加强修缮、改善。城市更新一开始就应避开财务陷阱,不能将产权人和政府的资产负债表混合,一定要引入产权人的资产负债表。产权人和政府协同更新,政府投资负责城市公共服务;产权人负责投资个人物业改造和周转等成本。只要不涉及产权重置,改造成本都将急剧下降。

喀什古城的城市更新案例,就是由依赖政府,逐步转变为自主更新模式,积极引入原住民资产负债表,由原住民实施自主改造。政府在原址新建房屋的主体结构框架,完善周围的道路、管线等配套,居民主要负责完善屋顶、楼梯等设施。这个改造模式最大的好处就是避开城市更新的财务陷阱。从主要财务指标看,喀什古城和大冲村占地面积分别是1平方公里和60公顷,改造前建筑面积分别为129.5万平方米和102万平方米。喀什古城改造后规模略减至127.7万平方米,而大冲村容量则跃升至原有规模近三倍达280万平方米。相对于原住民住宅改造部分,实际投资分别是16.78亿和258.9亿,政府投资在原住民每平方米的费用分别为1201元和61944元。两者存在着巨大的差别。

除此之外,喀什模式还新增了税收来源。改造完成后,核心区商户达3290户,是改造前的4倍多,直接就业超过了9000人,间接就业超过5万人,商户收入从2.5万元增加到5.6万元,人均收入由6000元增加到1.4 万元。喀什古城在改造完成后变成了一个5A级景区,而原有的居住功能并没有改变。可知城市更新完成后,只要不增容,就不会增加政府的一般性预算支出,但如果增容了,政府还要增加一般性预算支出。因此喀什改造前后政府财政的支出没有显著变化,同时增加了新的现金流收入,即不仅资产负债表扩表,利润表中利润也增加了。

五、结    语

中国城市竞争已经进入下半场,下半场比上半场更残酷,因为下半场是淘汰赛。上半场规划得不好,差别就体现在城市发展的快慢;而下半场,我们的规划对于城市来讲就是生死问题。所有城市都将面对残酷的淘汰赛,城市更新的财务陷阱是最关键一跳,也是我们城市规划从一个增量规划转向存量规划最关键的一票。如果我们在这个环节能够给城市创造价值,我们就在新的城市更新存量规划中生存下来,拥有无限的市场、无限的项目;而如果我们规划不合理,导致城市发展踏入财务陷阱里无法自拔,那么就会被淘汰。少数转型成功的城市将实现鲤鱼跃龙门,而多数转型失败的城市将淘汰出局。转型意味着从资产负债表转向收支平衡表。城市更新不应再是靠固投拉动的“花钱的增长”,而应是靠税收拉动的“挣钱的增长”。

报告整理人:郑书剑

*本文根据现场报告整理,已经专家审核。


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