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南京秦淮区坚持规划引领 探索更可持续更有温度的城市更新

2024-05-22 09:20 来源:南京日报 作者:童承江 苏意然 张敏 吴文亮

近日,“秦淮区城市更新规划研究”荣获江苏省优秀国土空间规划一等奖。面对配套政策、资金平衡、群众参与等方面的更新难点问题,南京市秦淮区连续两年把城市更新作为“一区一特色”改革任务选题方向,按照“精明增长、紧凑城市”的理念,紧扣基于历史文化保护和民生改善的存量更新盘活、提质增效的工作特色,从坚持规划引领、理顺产权关系、创新多元参与、赓续历史文脉、突出人民至上等五个维度入手,积极探索规划引领下的内涵式、集约化、品质型城市更新模式,相关改革举措可供学习借鉴。

作为“特而精、最南京”主城核心区,秦淮区城市更新面临历史风貌保护和人居条件改善的双重挑战。一方面,秦淮是古都金陵的起源,明城墙和秦淮河环抱的老城南片区历史遗迹星罗棋布、古城风貌特色鲜明、街巷肌理保存完好、传说典故不胜枚举,全区现有区级以上文物保护单位130处,全国重点文保单位数量占全市1/5,历史文化街区数量占全市2/3。另一方面,秦淮人口密度大,又集中了全市最多的棚户区、危旧房,部分区域居住条件亟需改善。此外,城市更新是一个系统工程,涉及多专业、多部门、多主体,在实施过程中遇到不少难点问题,比如,现行的城市规划、建设、治理的政策标准和审批流程不完全适用于城市更新;经过多年“旧改”“棚改”,秦淮剩余未更新的区域多为“难啃的硬骨头”,项目自身平衡难度较大;居民“按户拆迁等安置”的预期比较强烈,产权人成本共担、自主更新的推进机制还处于摸索阶段,鲜有先例可供参照,等等。基于这样的资源禀赋和现实条件,城市更新对秦淮区而言,既是必须而为,更是大有可为。

兴改革之策  从实践探索到制度创新

秦淮连续两年把城市更新作为“一区一特色”改革任务选题方向,以改革创新赋能城市更新,深入探索更可持续、更有温度的城市更新,形成了9个省级、15个市级更新试点项目,数量居全省各县区前列;小西湖更新项目荣获“联合国教科文组织亚太地区文化遗产保护奖”,入选住建部城市更新典型案例(第一批)、首批实施城市更新行动可复制经验做法清单。

一是坚持规划引领,保障城市更新行动稳步推进。强化空间规划对城市更新的引领作用,围绕“深耕存量更新盘活、激发城市用地质效”,持续探索内涵式、集约化、品质型的城市更新模式。2023年秦淮区入选全国首批自然资源节约集约示范县(市)。制度创新,打通多元政策融合路径。依据南京城市更新政策体系,将秦淮区作为城市更新政策应用和实践创新的基地,整合既有规划、土地、不动产等多元政策,实现融合创新与集成创新。工具创新,探索区级城市更新规划承上启下的路径创造。落实总体规划目标和战略要求,指导更新单元详细规划编制,强化空间规划与城市更新行动计划的紧密结合,以梳理明确53个综合更新项目包的形式,统筹落实规划实施管理要求。方法创新,建构“需求分析—对象评估—单元划定—单元指引—行动计划”的更新传导机制。聚焦五个规划重点环节,探索建立区级城市更新规划全流程技术框架,盘清各类更新潜力资源,制定规划单元指引,支持规划管控意图精准传导,推动城市更新从单个项目更新转向片区综合更新。治理创新,构建共建共治共享共融的空间治理新格局。以秦淮区城市更新工作领导小组为统筹主体,规划资源部门牵头,社会公众、专家学者、开发主体、规划编制技术团队共同参与,充分发挥责任规划师在城市更新谋划、协调、统筹中的重要作用,推动城市更新由政府或社区单一主导迈向多元主体协作治理的新格局。

二是理顺产权关系,打通城市更新政策难点堵点。以“人—房—地”关系的产权梳理为突破口,通过在尊重不同权益主体诉求基础上的产权结构重整,推动资产增值和运营增效,并为城市更新政策体系完善提供实践探索和案例支撑。全面梳理既有项目产权关系。针对部分公房单位无力实施房屋消险更新,需进行产权让渡的情况,以尚书里48号项目为试点,聚焦企业(或国有)公房的产权转换等事项,积极对接上级部门,通过召开专题会议、形成会议纪要等方式,逐步明确和固化遗留问题解决路径;聚焦居住类地块前期手续办理难等问题,以石榴新村项目为试点,探索“成熟一块、供应一块”的分期供地方式,加快办理用地手续,石榴新村A地块已领取不动产权证书(土地)。大力推动更新项目确权登记。对于产业类项目中存量建筑及国有空地上现状保留使用的既有建筑,积极探索协议出让、定向挂牌出让、签订补充协议等多种方式,盘活利用好第二机床厂等存量资产;针对居住类更新项目增量资产,有序推进已更新项目或“征而未拆”建筑的确权登记工作,探索通过补缴土地出让金方式进行确权登记的具体操作路径,推动小西湖堆草巷13号等资产既可合规使用,又可抵押融资。加快完善区级配套政策。陆续探索涵盖规划、用地、不动产登记管理等多个领域的区级专项政策,并先后就未登记建筑调查处理、专项资金拨付、异地申购产权置换房、原地回迁户型面积及出资比例相关标准等方面深入研究、细化措施,力争实质性化解产权矛盾纠纷,不断提高城市更新工作的规范性。

三是创新多元参与,探索可持续的城市更新路径。坚持以“多元参与、协商共治”为原则,积极探索政府引导、市场运作、公众参与的可持续更新模式。用好政府有形之手。成立全市首个区级城市更新办,各街道相应成立更新工作小组,并与国企平台“双主体”共同组建项目指挥部,通过把支部建在项目上、党员分组冲在第一线,以党建引领推动攻坚解决更新难点问题;成立区城市更新集团,统筹资金筹集、建设管理标准化以及更新资产后续运作,探索筹划基于建设施工权、固定运营收益权等在内的更新基金。用好市场无形之手。进一步强化城市运营管理能力,将更新项目按片区打包统一招标,引导国企、社会企业以及民间资本以施工建设、合作经营、股权投资等方式参与其中,黑廊巷城市更新项目(一期)入选全市2023年第一批面向民间资本推介项目清单。用好居民主动之手。充分发挥党建引领作用,通过“居民议事会”“社区规划师”等机制,深入细致做好群众工作,引导群众参与更新、支持更新;同时,探索规范自主更新申请、审批、产权重置等手续流程,提供微增容、危房补贴等激励措施,鼓励产权人“自己掏腰包、自己当甲方”。比如,以小西湖马道街39号为试点,采取产权人出资、政府部分补贴的模式原地自主更新老宅,并成功领取到不动产权证书(含新增面积),提供了历史地段类私宅更新新样板。

四是赓续历史文脉,创新历史建筑保护利用机制。在尊重既有城市肌理与文脉的基础上,积极推进历史建筑的活化利用,推动历史文化保护传承与城市更新协同并进。历史街区唤醒城市记忆。聚焦文化保护传承、业态更新和环境提升,以渐进式更新、微改造等方式,升级改造历史文化街区的建筑风貌、景观肌理、市容环境。门东历史文化街区通过定点定位保护三条营民居院落群等历史遗存,并适当融入休闲娱乐、文艺展演等业态,成为展示城市历史和现代文明的开放式博物馆。文物古迹变身文化地标。立足“让文物活起来”,推动文物古迹融入城市发展、融入现代生活。在修缮保护江南贡院部分号舍、明远楼等遗存基础上,创新挖潜“地下空间”,新建中国科举博物馆,推动科举制度的传统价值与现代文化融合。工业遗存转型创意园区。工业遗存是丰富城市肌理、培育人文情怀的宝贵资源。晨光1865创意产业园前身是金陵机器制造局,通过对其60余栋特色建筑进行保护性改造利用,吸引了永银钱币博物馆、江苏金陵智造研究院等一批文化创意企业入驻,实现了从全国重点文物保护单位到国家级文化产业示范园区重要组成部分的蝶变升级。

五是突出人民至上,推动城市更宜居群众更满意。坚持“人民城市为人民”,不断完善推进机制、优化更新方式,打造了一批特色鲜明、群众认可、受惠面广的示范项目,群众的获得感幸福感不断提升。让群众“住得安”。以“危房必消险”为原则,统筹考虑城市规划、布局形态等因素,采取翻建、维修加固等多种方式,“一幢一策”推进危房治理工作。比如,树德坊C级危房通过采用“四原”(原材料、原工艺、原结构、原样式)改造方式,既恢复了石库门建筑特色,又消除了建筑安全隐患。让群众“住得下”。针对单位面积小、功能设施不全的“老破小”,合理制定安置面积比例、系数等标准,逐步开展非成套房改造。比如,小松涛巷地块超七成住户居住面积不足30平方米,项目通过“细节创新”和“政策顶格使用”,采取层高3.6米的“极限”挑高设计,为每户隔出“小跃层”用以增加餐厅、厨房、卫生间等功能分区,满足群众日常生活需要。让群众“住得好”。小西湖改造前基础设施老旧,公共服务配套缺失,常年下雨积淹水。首创安全系数高、维护成本低的历史风貌区“微管廊”更新模式,将市政管线有序下地,实现了雨污分流,提升了消防安全水平;因地制宜采用共生院、共享院等改造模式,并结合居民自愿搬迁腾出的空间,进一步改造基础设施、增加公共服务和活动空间,小西湖荣获江苏人居环境范例奖。

察更新之需  从规划统筹到协商共治

秦淮以改革思维和方法着力破解更新难题,走出了一条“尊重历史、以人为本、注重内涵、精致精细、更可持续”的城市更新示范路径,对全市相关工作具有借鉴意义和启发作用。

一是坚持规划统筹,突出城市更新的系统性。坚持目标导向、需求导向、结果导向相结合,探索区级城市更新专项规划编制技术方法,打通“自上而下引导,自下而上反馈”的空间管控路径。坚持一张蓝图绘到底,推动空间规划与更新计划紧密结合,层层落实更新规划空间管控内容。

二是推动双向赋能,提升城市更新的可操作性。着力以自下而上的产权梳理和自上而下的政策保障双向赋能,服务推动存量时代居住类更新项目顺利实施。通过理顺产权关系、因时因地和分类施策打通不动产确权登记新路径,实现存量更新提升房屋增量价值。立足城市更新实践探索,不断细化完善区级配套政策,推动更新政策与现实需求更加适配。

三是加强保护利用,彰显城市更新的人文性。妥善处理好保护和发展的关系,更加注重城市文脉传承、城市肌理延续和历史风貌保持,推动历史文化保护传承与城市更新有机结合。把群众宜居、安居放在首位,坚持“留改拆”并举、以保护利用提升为主,既有效改善人居环境,又延续老城“烟火气”。

四是强化协商共治,保证城市更新的可持续性。以物业确权、资产化、经营权等方式,完善微利可持续的利益平衡和成本分担机制,鼓励民营企业、社会资本参与城市更新。坚持人民城市人民建的更新路径,积极引导产权人支持更新、自主更新,推动实现“要我更新”到“我要更新”再到“我要如何更新”的转变。

作者:童承江、苏意然(秦淮区城市更新办),张敏、吴文亮(中共秦淮区委改革办)

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