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国土空间规划引领生态产品价值实现路径研究

2024-03-15 10:58 来源:中国城市规划网

导读

作为2023年中国城市规划年会备受关注和规模盛大的专题会议之一,“两山引领国土空间生态修复”于2023年9月25日上午在武汉市国际博览会议中心二层学术会议厅召开。学会乡村规划与建设分会委员、江苏省规划设计集团有限公司城市规划设计研究院院长、研究员级高级城市规划师赵毅应邀作了题为《国土空间规划引领生态产品价值实现路径研究》的精彩主旨报告。

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赵  毅  学会乡村规划与建设分会委员、江苏省规划设计集团有限公司城市规划设计研究院院长、研究员级高级城市规划师

赵毅院长认为,生态产品价值实现是新时代生态文明建设的重要命题。“五级三类”国土空间规划是对全域全要素空间资源的统筹谋划和具体安排,与生态产品价值实现关联性强、匹配度高,可以在生态产品价值实现过程中发挥重要的引领作用。从战略方法和战术措施两个层面对“国土空间规划引领生态产品价值实现”提出了路径指引,构建了“统筹两个维度、面向供需两端、聚焦两个环节、把握六项任务、落实三类传导”的“2+2+2+6+3”的“国土空间规划引领生态产品价值实现”路径框架,并对六项核心任务和三类规划传导的具体内容提出了建议,以期能够切实践行“绿水青山就是金山银山”理念,有效促进生态产品价值实现。

一、国土空间规划引领生态产品价值实现的意义及相关概念

1.研究背景

生态产品价值实现是新时代生态文明建设的重要命题,建立健全生态产品价值实现机制是践行“两山”理念的重要路径。自党的十八大提出“增强生态产品生产能力”以来,生态产品价值实现逐步成为社会关注热点;党的二十大提出中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化,进一步提出“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”。在“两山”理论这样一个大的背景之下,生态产品价值实现具有非常重要的现实意义。

2.研究意义

目前比较缺乏适于推广的系统性方法和具有较强指导意义的路径指引。“五级三类”的国土空间规划是可持续发展的空间蓝图,在目标、理念、内容等方面都与生态产品价值实现有很强的关联性和匹配性,都是要实现自然资源的保值增值,具备了成为引领生态产品价值实现的路径方法的优势和可能,也正是基于这样共性的内容,我们可以通过国土空间规划内容的优化来引领和促进生态产品价值实现。

3.概念辨析

生态产品,是指自然资源通过其自身生产及与人类生产共同作用,以可持续的方式形成的既能够增强自然生态功能,又能够增进人类福祉的促进人与自然和谐共生的要素和服务。

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生态产品的价值,与生态产品的形成和来源、功能效用和满足需求以及特征密切相关,它具有价值来源的复合型(自身生产和人类生产)、价值层次的多元性(生态价值、社会价值、文化价值、经济价值等)和价值水平的可提升性(拓量、提质、增效)三大特征。

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二、国土空间规划引领生态产品价值实现的路径框架

1.政策要求与现实问题

自然资源部提出要充分发挥国土空间规划的引领和约束作用,同时也要探索建立国土空间规划和生态产品价值实现的统筹协调、高效联动的运行机制。但是目前国土空间规划引领生态产品价值实现还是属于一个探索的阶段,仍存在着一些问题和挑战。一是以后期总结为主,缺乏前置性、目标明确的规划引领;二是以单点突破为主,缺乏全局性、系统性规划引领;三是以个案探索为主,缺乏普适性、可推广规划指引。

由此赵毅院长提出“统筹两个维度、面向供需两端、聚焦两个环节、把握六项任务、落实三类传导”的“2+2+2+6+3”的国土空间规划引领生态产品价值实现路径。

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2.统筹两个维度

时间维度是指“引领生态产品价值实现”的目标理念要贯穿各级国土空间规划的全过程,同时在国土空间规划的过程中要关注生态产品价值实现的全流程,尤其要重点关注其中的核心环节。从空间维度上面要进行全域、全要素的基础性的评价,并以此为依据进行方向确定、空间引导和措施安排。

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3.面向供需两端

在生态产品价值实现的过程中,供应端是丰富多样的自然资源,中间端是生态产品,需求端是全社会日益增长不断升级的生态产品需求,供需两端的精准对接是生态产品价值实现的关键所在。供应端,要加强对作为生态产品自然本底、生态载体和供给主体的各类自然资源的保护修复,为生态产品价值实现提供最基本的物质基础和空间保障。需求端,需要在明确需求主体、需求内容、需求类型的基础上,为各类需求提供相应的空间保障和政策支持。

4.聚焦两个环节

基于供应端的从自然资源到生态产品的“资源变产品”(价值提升)环节和面向需求端的保障生态产品满足需求、直面需求、便捷交易的“产品变商品”(价值实现)环节。在两大核心环节采取相应的引导措施,是保障和促进供需两端精准对接的核心重点。

在资源变产品的环节,重点是要根据自然资源的基本情况和开发利用潜力来确定具体的发展方向和适用方式;在产品变商品的环节,重点是要建立起生态产品和各类需求主体之间的联系,使生态产品能够满足需求,直面需求、便捷交易。

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三、国土空间规划引领生态产品价值实现的核心任务

从核心任务上来看,包括基础评价、发展方向、目标指标、空间引导、适用方式和实施机制。其中基础评价是支撑,发展方向是指引,目标指标是导向,空间引导是重点,适用方式是驱动,实施机制是保障。

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1.基础评价

主要是生态产品内生供应能力的评价,包括自然资源本底条件评价和生态产品产出能力评价两个方面。自然资源本底条件评价,主要是针对资源本体和资源适应性条件进行评价。在此基础之上,可以从生产生活资料、生态环境效益、景观美学价值、基础支持功能等类型范畴出发,全面地评价生态产品的产出能力。

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2.发展方向

根据资源禀赋和需求的差异来确定适宜的生态产品的发展方向,比如“生态+安全”、“生态+农业”等。兼具多种资源禀赋的地区可选择多个方向同时发展、相互促进,对于自然资源禀赋优势不是特别明显的地区,则可考虑从本地公众的休闲、游憩等需求出发,探索可推广、低成本的生态产品发展方向和方式,将普通自然资源打造成为可见、可触、可感、可用的生态产品。在定性判断的基础之上可以进一步的开展生态产品开发利用适宜性评价,明确各类发展方向的生态产品开发利用潜力,结合区域生态产品需求分析,综合确定适宜的生态产品发展方向及发展优先级。

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3.目标指标

结合生态文明建设的一些具体要求和地区生态产品发展的方向,我们可以提出生态产品价值实现的总体目标,并以总体目标为导向来构建指标体系,包括一些刚性的指标和一些弹性的指标。刚性的指标更多的体现是约束性的需求,弹性的指标体现的是引导性的需求。

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4.空间引导

主要是强化对于不同类型、不同功能生态产品的空间引导和差别管控,保障生态产品功能和空间满足需求,有效地促进生态产品价值实现。可重点采用“生态产品发展方向分区(用途分区)+管制分区”的方式进行空间引导。

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5.适用方式

根据各地的实际情况,结合生态产品的数量、质量、效益、空间维度的特征,针对拓量、提质、增效的具体目标因地制宜地选取一些适用的具体方式。包括生态修复、设施完善、乡村振兴、城市更新、文化赋能、特色塑造等方式。

首先可以采用普适性或者基础性的适用方式。第一个是生态修复,在国土空间规划中,应将提升高品质生态产品供给能力作为生态修复的重要目标,针对退化、受损的生态系统提出生态修复、系统治理的综合对策,实现生态系统质量和稳定性提升、区域生态环境改善、周边土地等自然资源资产价值提升等多重效益,并进一步推动后续生态产业发展。从设施完善的角度上,在国土空间规划中,应提出完善道路交通、公共服务、互联网、物流等各类基础设施的具体措施,保障生态产品供需连通畅达;同时,应配置必要的环境基础设施,为能够有效应对生态产品开发可能带来的各类环境负面影响提供有力保障。

其次可以结合城乡的差异,采用针对性的适用方式。一是在乡村地区采用引导“生态+”发展的乡村振兴方式。发展乡村振兴或者乡村旅游,包括进一步的夯实乡村发展的基础,引导提升特色产业,保障规划要求,设施的落地能够具体的落实,彰显乡村具体价值。二是对于城市地区可以采用基于自然解决方案的城市更新方式,包括对于大尺度的城市空间从保障生态网络连通性的角度、小尺度空间进行微更新的角度开展具体工作,注重多种措施,营造蓝绿空间,增加生态产品供给。

此外还可以结合确定的生态产品发展方向,因地制宜地采用特色化的适用方式,包括文化赋能、特色风貌塑造等具体措施,通过这样一系列的方式对生态产品进行修复、完善、增值,促进生态产品的价值实现。

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3.实施机制

实施保障政策领域也是非常重要的,可以从供给保障、产业引导、用地挂钩、平台建设、资金补贴等这些方面分类探索创新机制。

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四、国土空间规划引领生态产品价值实现的规划传导

在国土空间规划引领生态产品价值实现的规划传导方面,首先明确了三类规划在引领生态产品价值实现方面的侧重。总体规划侧重对核心自然资源及生态产品的总体安排;专项规划(主要指生态产品价值实现专项规划,这个也是我们研究中探索提出的以生态产品价值实现为主要目标导向的新的专项规划类型)突出对生态产品价值实现的全过程引导,形成“评价—方向—指标—空间—方式—机制”的全链条、一体化、闭环式引导路径;详细规划强调对生态产品及其周边用地的协调落实。二是明确三类规划在引领生态产品价值实现方面的关系,生态产品价值实现专项规划落实并支撑同级总体规划、指导下位相关规划,详细规划落实总体规划、衔接专项规划。

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在此基础上,进一步明确了基础评价、发展方向、目标指标、空间引导、适用方式和实施机制这六项核心任务在总体规划、专项规划、详细规划三类规划中的落实重点。

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供稿单位:武汉设计咨询集团有限公司

*根据现场报告整理,已经专家审阅

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