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协同治理视角下的流域国土空间规划治理路径

——基于河南省黄河流域的实践探索

2024-02-19 09:53 来源:中国城市规划网

导读

2023年9月24日,2022/2023中国城市规划年会之学术对话四十一“协同治理:区域国土空间规划”在武汉顺利举行。会上,中国城市规划学会总体规划专委会委员、北京清华同衡规划设计研究院有限公司副院长郑筱津作题为《协同治理视角下的流域国土空间规划治理路径——基于河南省黄河流域的实践探索》的主题报告。

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郑筱津 中国城市规划学会总体规划专委会委员,北京清华同衡规划设计研究院有限公司副院长、教授级高工

郑筱津院长指出,新时期国土空间协同治理是国家治理体系的重要组成,是应对国土空间复杂系统问题的需要,破解区域空间开发保护矛盾的需要以及提高国土空间治理综合效能的需要。

一、新时期国土空间协同治理的内涵

在此背景下,协同治理具有系统多要素的良性匹配、多元主体的协同共治共赢、多尺度的传导贯通运行、多元治理手段的组合应用、全生命周期的畅通运行和促进整体综合效益最大化的核心内涵。

国土空间协同治理的维度可以划分为多目标协同、多要素协同、多主体协同、多手段协同、全过程协同和多专业协同。

第一,多目标协同需要考虑高标准保护、高质量发展、高品质生活和高水平治理的有机统一,以追求更高质量、更有效率、更加公平、更可持续和更为安全为目标。

第二,多要素协同需要考虑各类自然要素与人工要素的协同,包括生态环境保护协同、资源保护利用协同、产业布局协同、综合交通体系协同、公共服务体系协同、市政基础设施协同发展、综合防灾减灾协同以及文化保护传承协同等。

第三,多主体协同需要考虑跨区域单元、跨部门主体和跨层级主体的协同。其中,跨区域单元协同即包括跨省域、市域、县域等行政区的协同,也包括跨经济单元、自然地理单元、流域单元等功能区的协同。跨层级主体协同则包括国家、省、市、县、乡镇不同层级的协同和宏观战略、中观策略、微观行动的贯通与传导。

第四,多手段协同需要考虑跨区域联防联控、互联互通、合作共建、跨界地区协同等区域协调,多规合一、多审合一、多计合一、项目协同、政策协同等规划协同,以及指标传导、边界传导、分区传导、名录传导、规则传导等规划传导问题。

第五,全过程协同需要考虑规划编制--审批--实施--监测--评估--预警--动态维护等面向全生命周期的治理。

第六,多专业协同则需要考虑城乡规划、资源环境、经济地理、人文地理、公共管理、环境科学、土地管理、水利工程、文化遗产、防洪安全、矿产、农业交通、市政等不同专业与学科的协同。

二、流域国土空间规划协同治理的特点

流域是人类聚居发展的摇篮,生态兴则文明兴,流域健康永续则人居健康永续。世界四大文明古国都发祥于流域而兴起繁荣,世界级大城市和城市群也大部分孕育于大型区域性流域。而随着快速城镇化进程推进,以及资源过度开发、环境污染、气候变化等因素影响,我国流域整体发展质量日趋严峻。在生态文明建设理念和国土空间治理改革背景下,推进流域国土空间治理,对于促进人与自然和谐共生,建设美丽中国,促进人民幸福安康具有重要意义。

从自然地理格局来看,流域是山水林田湖草生命共同体的典型区域;从生态文明内涵来看,流域是充分体现人、地、水和谐共生的地域空间。

纵览国内外流域规划的发展历程,其逐步成为流域综合治理的重要手段。有关流域规划的实践始于19世纪的美国,随着经济社会发展,规划内容从单纯的防洪水利管理向流域生态保护、社会经济发展和综合治理转变。1879年美国成立密西西比河委员会,负责流域内的测量、调查防洪和航道改善等工作,1928年提出了以防洪为主的全面治理规划方案。在全球范围内,美国的田纳西、欧洲西部的莱茵河、多瑙河,英国的泰晤士河、澳大利亚的墨累-达令河等流域都进行了流域空间规划。我国从20世纪50年代起,对黄河、长江、珠江、海河、淮河等大河以及众多中小河流先后进行了流域规划。

可见,流域空间规划是破解流域生态保护和开发之间的突出矛盾和问题,促进流域健康可持续发展的规划。流域空间规划以流域空间为范围,研究流域内国土空间保护与发展的关系,是统筹水资源合理开发和可持续利用、防洪减灾、生态系统保护与修复、城乡高质量发展的综合空间部署和制度性安排,旨在促进人、地、水高效耦合与协同发展,充分发挥流域的综合效益。

在国土空间规划中,流域规划是以流域为主体、落实国家战略的区域统筹性国土空间规划,起到牢固树立一盘棋,指导流域国土空间整体保护开发、修复、利用的作用。流域规划的重点是落实国家战略,谋划空间方案;对接上位发展规划,提供空间支撑;促进专项规划协同,统筹空间布局;以及街接省市空间规划,搭建传导桥梁。

因此,流域国土空间规划协同治理具有注重流域生态保护与高质量发展的多目标协同,注重以水系统为核心的多要素协同,注重流域地理格局的多手段协同,注重流域跨部门/层级的多主体协同,注重流域全周期治理的全过程协同,注重流域综合治理的多专业协同的特点。

三、河南省黄河流域的特点与问题

黄河在河南省从三门峡灵宝段入境,到濮阳市台前段出境,流经8个省辖市,全长711公里。

黄河流域河南段在我国国家防洪安全、生态保护、经济发展、文化传承和粮食安全方面具有突出的战略地位。黄河流域河南段坐落于黄河“豆腐腰”,是水沙调节治理关键地段,承担着保障中下游防洪安全的重任;位于南北气候过渡带及东西地理环境过渡带,承担着维护区域生态安全的重要职能;地处中原腹地,是我国重要人口经济承载地,引领着中部崛起和黄河流域高质量发展;是中华民族和华夏历史文明的核心区域,承担着华夏历史文明传承创新的重任;引黄灌区覆盖区域是全国重要的粮食生产核心区,承担着维护国家粮食安全的重任。

现阶段黄河流域河南段的发展与治理成效显著,河南省综合实力稳步提升,其中郑州、洛阳龙头作用凸显,流域范围内生态、城镇和农业空间格局持续改善,防洪减灾体系基本建立,黄河文化保护与传承成效初显。但问题与挑战仍然并存,水安全风险仍然存在,中下游防洪安澜问题仍有待解决;水生态环境风险仍然严峻,保护修复治理力度仍有待加强;水资源供需矛盾突出,开发利用潜力和效率仍有待挖掘;国土开发保护矛盾突出,空间布局协调性和效率仍有待提升;黄河文化内涵挖掘不足,文化资源优势仍有待充分发挥;跨区域协同协调不足,多层级主体协同路径机制有待健全。黄河流域河南段的治理肩负保护与高质量发展的双重重任。

在此背景下,在分析发展与治理成效、梳理问题与挑战的基础上,河南省黄河流域国土空间规划协同治理的探索兼顾流域生态保护、修复治理和国土空间高质量发展,提出了人、地、水和谐共生的发展新模式和统筹五维目标、坚持五水共治、突出分区施策、注重纵横传导、实行全周期治理、强调多专业合作的实践路径。

四、河南省黄河流域国土空间规划协同治理探索

路径一:统筹五维目标,构建流域综合可持续发展目标指针(多目标协同)

引领黄河流域,建设造福中原人民的绿色平安流域和魅力幸福家园,打造黄河安澜保障示范区、生态保护治理样板区、水资源节约集约利用先行区、高质量发展引领区、黄河文化优势彰显区。

聚焦流域问题和流域特色,构建“流域生态环境保护和修复治理、流域安全防灾协同调控、流域水资源节约集约利用、流域高质量发展、流域黄河文化保护和传承创新”五位一体的核心指标体系,明确近、远期国土空间开发保护具体目标。

路径二:坚持五水共治,协同推进流域生态保护与系统治理(多要素协同)

遵循流域自然生态系统运行规律,构建山水林湖草沙生命共同体,统筹水安全、水生态、水环境、水资源和水文化五方面要素,系统性推进流域生态保护与修复治理,促进人类活动与自然生态系统的协调共生。

(1)保障水安全,夯实流域安全防洪减灾体系。以夯实“上拦下排、两岸分滞”的防洪工程体系为核心思路,夯实上下游、干支流防洪工程体系,统筹重大工程布局;科学划定洪水淹没风险区,从控制洪水向洪水管理转变,分区制定风险防控措施。

(2)优化水生态,构建山水林田湖草沙生命共同体。以统筹上下游、干流支流、左右岸、山上山下、地表地下,构建循环有机健康的流域水生态系统为核心思路,分段施策,分类治理。

(3)改善水环境,统筹推进流域水环境污染综合治理。开展“一河一策”,推进水质较差的支流综合治理;加强现状重点地区工业企业水污染治理,分区分类实行产业正负面清单管理;加强黄土丘陵水土流失治理,加强植被生态恢复,大力开展荒山荒坡造林;统筹推进流域废弃矿山修复治理;优化矿产开发利用布局,提升绿色化开发水平。

(4)集约水资源,统筹流域水资源高效配置和集约利用。坚持水资源供给和需求管理并行,开源与节流并重,以水资源高效利用支撑和倒逼经济高质量发展为核心思路,统筹流域水资源科学高效配置,完善现代化水网工程布局,统筹推进重大水利工程建设,加大地下水治理力度,实施城乡水源置换。

(5)提升水文化,推进黄河文化特色弘扬与传承创新。以深入挖掘黄河文明精神内核和时代价值,促进黄河文化的整体保护与活化利用,打造国家级黄河文化主地标和核心展示区为核心思路,构建黄河文化保护传承空间格局,打造流域文化旅游融合发展体系,深入实施一批代表性文化重大项目。

路径三:突出分区施策,实行流域国土空间分级分类导控(多手段协同)

统筹上下游、干支流、左右岸线,通过分区范围划定、分区问题诊断、分区战略指引等方式,针对性制定差异化、精准化、集成化的空间治理对策。提出“一干六支+三滩五层+三区七片”的分区范围划定;对流域问题进行差异化、精准化、集成化的分区问题诊断;综合生态保护、生态治理与高质量发展需求,提出“一干六支、三滩五层、三区七片”的空间导控战略指引。

路径四:注重纵横传导,建立健全流域多层次协同传导机制(多主体协同)

基于不同层级行政主体事权关系,在综合分析流域跨区域协同矛盾问题的基础上,建立“跨省协调一省内协调一市县实施传导”三大层次的协同传导机制。强化战略统筹、规划对接、政策协调,推动跨区域互联互通与共保共建,构建三层次规划指引与管控体系,制定分区指引与市县传导表。

提出建立流域发展规划、国土空间规划、专项规划之间的衔接反馈机制,加强空间统筹与多规协同,搭建流域国土空间开发保护一张图;建立省级、流域、市县国土空间规划联动衔接体系,突出黄河主题和专项特色板块内容传导,强化规划上下传导反馈协的多规统筹两大思路。

路径五:实行全周期治理,构建规划实施监测评估预警机制(全周期协同)

聚焦黄河流域五大战略问题,搭建流域国土空间规划基础信息平台,建立健全流域国土空间规划监测评估预警机制。

路径六:强调多专业合作,采取跨学科协同攻坚工作组织模式(多专业协同)

清华同衡牵头,联合河南省五大厅属研究单位,组建30+专业领域的技术人员协同开展14个专题和5大专项研究工作,探索了多专业协同研究与综合集成实践经验。

最后,郑筱津院长总结道,协同治理视角下的流域国土空间规划治理,应以水为魂,筑牢保护底线,空间统筹引领流域发展;以水为基,统筹五维目标持续发展;以水为核,推进五水共治系统治理;以水为脉,实施分区策略差别导控;以水为介,构建纵横传导跨界协同;以水为重,谋全周期治理健全机制;以水为媒,促多专业合作协同攻坚。

*本文根据现场报告整理,已经专家审核。

报告整理人:陈骁

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