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北京高层老旧住区更新改造的历史回顾与未来挑战

2024-02-02 14:02 来源:人类居住 作者:梁思思、郭裕翰

摘要

城镇老旧小区的更新改造工作已成为城市更新领域的重点和难点之一。针对高层老旧小区改造更新的缺位,以北京市为例,分析高层住区建设历程及空间类型特点,进而结合不同类型高层老旧社区展开调查,分析其特征及改造情况,在此基础上指出当前北京高层住区改造需要从应对多样化改造需求、软环境和硬环境改造兼顾以及从短期试点向长期广面改造推进的若干建议。

关键词

老旧小区;高层住宅;更新改造;北京

作者 |

梁思思,清华大学建筑学院副教授。

郭裕翰,清华大学建筑学院硕士。

基金:本文受国家自然科学基金面上项目,项目编号:51978359资助。

1 引言

2019年我国城镇化率超过60%,城镇化正式进入“下半场”,城市更新成为城市发展的重要手段。其中,城镇老旧小区的更新改造工作正是城市更新领域的重点之一。2020年4月,国务院办公厅印发了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(国办发〔2020〕23号文),聚焦建于2000年底前,失修、失管、失养且因为公共设施落后而影响到居民生活的住宅小区。其中,自上世纪90年代住房商品化改革以来,各级城市均建成了大量高层住宅建筑。尤其是北京,自20世纪70年代中后期开始大量建设高层住宅。在未来10年里,老旧高层住宅的更新改造将成为城市更新中老旧小区改造的重点和难点问题(图1-3)。然而,迄今为止,老旧小区更新改造工作的研究对象以多层砖混住宅为主,而高层老旧住区经历了怎样的建设过程、具有哪些空间类型特征、其老化体现在哪些方面、硬件环境和软性管理分别存在什么问题等,均缺少相应探讨和充分的实证调查评估。

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▲ 图1︱北京市高层住宅建成量(单位:万平方米)

资料来源:根据北京统计年鉴1980-2000自绘。

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▲ 图2︱北京市2000年底前高层住宅历年建设量 单位:万平方米

资料来源:根据北京统计年鉴1980-2000自绘。

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▲ 图3︱北京市2000年底前高层住宅历年建设总量 单位:万平方米

资料来源:根据北京统计年鉴1980-2000自绘。

基于此,本文以北京市高层住区作为研究对象,结合文献梳理建设和更新改造工作的历程,结合典型实证案例的调查,对高层老旧住区更新改造需求和当前改造工作的矛盾进行剖析,以期为后续工作推进和政策制定提供参考基础。

2 北京市高层住区建设历程

2.1 早期高层住宅建设及试验阶段

20世纪70年代之前,北京市高层住宅十分稀少。直到1974年之前,北京市所有住宅中高度达到9层的只有8栋[1]。1974年建国门外大街建起了两栋16层外交人员公寓,被视为北京市真正意义上的首例高层住宅。该建筑为塔式公寓,装配整体式钢筋混凝土双向框架结构。随着居住问题和住房建设用地紧张问题日益尖锐,自1974年以来,北京市政府开始探索不同施工建造方式的高层住宅建设。例如, 1974-1977年间,在东大桥、安定门外等建设了框架-剪力墙板式高层住宅;在牛街、复兴门南大街西侧的广播事业局等建设了现浇剪力墙液压滑模高层住宅,以及在建国门外东北侧建设现浇剪力墙大模板高层住宅等。这几种结构体系迅速在更多的高层住区建设中得到进一步推广。据不完全统计,1972-1976年,全市共建成10层以上住宅8万m2(图4)。

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▲ 图4︱北京市2000年底前高层住区建设历程及典型实践

资料来源:根据北京统计年鉴1980-2000自绘。

2.2 大规模统建阶段

20世纪70年代建设的高层住区仍属于试点,未能在更大面上解决日益严峻的居住短缺需求。为此,在70年代后期,北京市政府计划推行高层住区的“六统一”,即由政府统一规划、统一计划、统一建设、统一分配、统一投资和统一管理[2]。在这些统建居住区中,前三门大街住宅是北京历史上第一次大规模集中建设的高层住宅楼,这些高层住宅与周围低矮的平房形成鲜明对比,成为当时建设的标杆。在团结湖、劲松、前三门、复外这些第一批大规模统建住宅区开始建设之后,70年代末团结湖、劲松的二期工程开工,随后在1979-1981年间,数十个统建住宅区、住宅小区陆续建设开工,建设地点也逐渐扩展到了三环路内外,分布十分广泛(图5)。高层住宅的层数也从前三门大街始建时的10-12层逐渐发展到16层、18层甚至20层以上[3]

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▲ 图5︱北京市统建住宅区分布

资料来源:北京市统建住宅区规划图集[M]. 北京: 北京市城市建设开发总公司,1984。

2.3 住房制度改革后集中建设阶段

从20世纪80年代开始,北京市启动住房制度改革。各区县所属的“统建办公室”和“住宅办公室”也都相应改成了隶属各区县的城建开发公司和住宅建设开发公司。北京市城市建设开发总公司终止“四六分成”统建方式,北京市计委不再向开发总公司下发统一投资计划,且财务、预算由建行代管、单位把关改为各个单位自管,征地拆迁工作由区县代办改为自办。随着1989年北京第一次向公众出售公房,一直到1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革,加快住房建设的通知》,北京的大部分住宅建设和分配逐渐进入市场化阶段[4]

在以上3个时间阶段中,可以看到北京市的高层住区建设呈现出从先行试点到统一规划,再到市场主导的政策转变。在建设主体上,也从单一的计划经济转向多元的开发公司、单位集体建设等多种形式,并且在这个过程中也存在主体转换、房改、租售并举等多元现象。高层住区建设的空间范围也从零散试点、老城见缝插针(后被叫停)逐渐向三环、四环外蔓延,如今已经形成了中心城区密集、城郊散布的态势。

3 北京市高层老旧社区更新改造工作

3.1 高层老旧住区的建设特点

从平面上看,北京市70年代中后期第一批建设的高层住宅大部分为板式住宅,如前三门、劲松等大规模建设的高层住宅。进入80年代,随着各类高层住宅建造技术的成熟,多种不同类型的塔式住宅开始增多;至80年代末期,塔式住宅已经占据高层住宅的76%,建筑面积占高层住宅总面积的71%。而进入到90年代,随着住房制度改革的逐渐深入和市场化程度的增强,北京市住宅平面类型更加丰富,出现了越来越多无法以“板式”或“塔式”来简单区分的“板塔结合”类型的高层住宅。

从结构上看,北京市于1974-1975年,对框架-剪力墙体系、滑动模板体系、大模板体系、装配式大板体系这4类高层住宅体系分别进行了试验和小规模建设,以探索在城市内进行大规模新住宅建设的途径。随后,统建前三门大街住宅区推行“内浇外板”体系,并在随后新建高层中进行大量推广。特别是在经历了唐山大地震后,“内浇外砌”的建筑体系得到重视。而到了80年代后期,“全现浇大模板”体系住宅整体性更高,而且对各种不同建设条件适应性更强,所以逐渐成为高层住宅主要采纳的结构。

从设施配备上,70年代末期建设的高层住宅,无论板式或塔式,都只有一部电梯服务每层十余户居民。随着高层住宅的设计和建设不断成熟,80年代绝大多数塔式高层住宅均有两部电梯服务一层约6-8户住户。直至90年代,随着高层住宅的类型更加多样化,也出现了3部或4部电梯的形式。

3.2 高层老旧住区的既有改造工作

尽管当前尚未有专门针对高层老旧住区的改造政策和系统性工作内容,但回溯过去几十年中进行的北京市老旧小区已经开展的既有改造,可以提炼出其中和高层老旧小区相关的内容,作为改造工作内容的梳理。

上个世纪70年代开展的危房改造主要针对旧城区集中成片的破旧危房,采用的是“拆一建三、分二余一”的拆除重建方式,但是成本过高,超出地方财政承受能力,难以持续。80年代改变了之前的出资模式,降低了对改造的财政出资,开始采纳政府、单位、个人三方共同出资的模式投入改造。这种改造不以盈利为目标,对老化程度最严峻的住区进行改造,并且居民基本能“反馈”改造后的住区,因此广受支持。

但随着90年代房地产开发,房改带危改的方式进一步推动了异地安置和拆除重建的浪潮。多方主体出资众筹、居民大部分回迁的方式由于难以赢利而逐渐失去重视。

在21世纪初期,面对日益量大面广的老旧小区,住房和城乡建设部颁布了相应指导意见,明确提出老旧小区的改造内容包括环境综合整治、房屋维修养护、配套设施完善、建筑节能及供热采暖设施改造4项内容。2012年,《北京市老旧小区综合整治工作实施意见》正式出台,意见中明确提出,对1990年之前建设且建设标准、设施设备、功能配套明显低于现行标准的老旧小区实施综合整治,整治以抗震与节能为主、环境治理为辅,具体内容涉及房屋建筑本体和小区公共部分两方面。但是,目前实施的老旧小区改造工程仍以低层和多层住区为主,工作重点多集中在老楼加装电梯等方面。

4 典型高层老旧社区特征及改造情况分析

4.1 多主体管理的零散开放型高层老旧住区

北京市海淀区N小区是一个典型的零散布局的高层老旧住区,共2003户,从空间分布上呈现为东西向沿街狭长地块布置的6栋高层住宅,其中2栋是12层板式高层、4栋是16层的塔式高层。小区为开放型,未有明确围墙边界划定小区的空间范围。目前该小区内房屋产权仍属某事业部门,但居住权可进行买卖交易。

经过访谈了解到,2012-2014年该小区已经进行过改造工程,但改造工程未解决很多遗留问题,上下水管道、污水处理管道、管线等并没有进行大规模更新换代,供暖设施也存在烧不热的情况,房间隔音效果不太理想。同时关于小区内部各项事务,如楼内外卫生打扫、停车管理等等存在权职界限不明的情况,物业公司与居委会负责部分有交叉,工作人员对具体的事项也不是特别清楚。小区由于临街的地理位置,居民缺少停车位以及室外活动空间,因此和其他高层老旧住区相比,归属感和满意度均很低。

经过调研,这类小区在环境老化问题上凸显为楼宇本体设施老化和公共环境缺失两大问题。本体设施方面,调查问卷显示,居民认为老化问题最大的是上下水管道,其次是楼道内环境清洁,再次是电力系统与公共照明。公共环境方面,该小区最大特点是由于地理位置临街,并未有完整的小区空间范畴,因此极度缺少室外活动场所,包括停车位、充电桩等等都缺位。由此导致居民对空间环境不满加剧。

4.2 社会资本介入改造的高层与多层混合型老旧住区

北京市朝阳区J小区是典型的高层与多层混合老旧住区,总面积0.26平方公里,小区居住人口约12000人。该小区产权结构较为复杂,最初由各企事业单位出资建设,且不同单位拥有的房产数量不同;市场化后,大部分房屋成为房改房,后房改房流入市场变为商品房。但依然有人租住单位公房,而单位倒闭后,其房屋产权归属于其上级企事业单位,目前公房产权主要集中在几家较大的国企单位。在2019年前后,该小区初步完成了由第三方社会资本介入的老旧小区综合整治工作。主要形式为3类:一是政府投资对市政基础设施的完善和房屋本体的加固等基础类进行改造;二是社会资本介入对配套服务设施投入资金改造,获得租金收入;三是改造后的社区由社会资本集团下属物业公司进行管理。

经过调查显示,介入改造后的部分配套服务设施收到了较好的成效,但老化待改造问题仍然存在,集中体现在电力系统、门禁系统,特别是建筑散水范围内的空间,部分空间产权单位为房管局,物业管理公司无法介入更新改造。此外,尽管这类改造可以在一定程度上缓解政府在老旧小区更新改造工作中的资金压力,但调查显示,这类项目通常在享有政府提供的低息贷款的情况下,最理想也需十余年的时间收回成本,因而在大面推广上尚存在较大难度。

4.3 全物业管理的商品房型高层老旧住区

相比起前两个老旧住区,T社区是典型的商品房型高层老旧住区,建设于1997年,1999年入住,小区内有9栋26层塔式高层住宅楼,小区内配套设施齐全,有幼儿园、锅炉房、地下车库及其他人防工程、垃圾转运站、配电房等公共服务设施,由统一物业管理。该小区曾是北京市最早一批成立业委会的小区之一,但2019年时由于换届选举不成功而解散。目前小区的相关公众活动大多数由居委会和物业进行组织。

近5~10年来,小区居委会和物业针对小区楼栋部分老化问题进行了更新改造,如重新粉刷外立面并解决墙面漏水问题,使用公维基金修整电梯,等等。但另一方面,由于小区具有标准化物业,所以其较难申请得到其他来自政府财政收入的更新补助投入,更新改造能依靠的唯一资金来源为公维基金。但当居民反馈意见不统一时,改造往往陷入困境。例如,小区内热水管道老化严重,常需检修,对24小时供应热水的服务影响极大。物业便建议居民安装热水器并停供热水,但遭到部分居民反对。于是物业不得不重新供应热水,但由于使用热水的居民减少,目前在这项服务上物业的亏损严重。再如,访谈中多位居民提到,自入住以来,小区电梯未进行过更换,目前小区内多楼的电梯年检不合格,但由于尚未达成更换和维修共识,只能采取停梯措施,对居民出行造成极大影响。

5 高层老旧社区更新改造需求分析

5.1 多样化改造需求与单一化改造模式的矛盾

梳理北京市高层住区的建设经历可见,高层住区在过去半个多世纪的建设中涌现出多样化的类型,具有不同的空间特征(图6)。这是由高层住区建设时所处的社会经济背景和建设趋势所影响和决定的。例如,不同建设年代下的高层住区的老化程度不同,有的老化问题聚焦于保温、抗震等基本保障项已与今天的标准规范严重脱节,有的聚焦于给排水、供电等基础设施问题,有的则聚焦在公共环境品质方面[5]。进而,不同类型的高层住区也就存在多种多样的改造需求。而当前推行的老旧小区改造更新模式,采用的是基本项+菜单项的方式,在基本项中对各类基本设施的支持力度比较均等[6]。尽管在实际老旧小区更新改造工作中,各级政府、企业、学者等多方已积累了相当多的经验,但高层老旧住区的空间规模大、人口数量多、居住密度高等有别于低层多层老旧住区的特征,使得若要在未来实现更加精准的高层老旧住区改造“供需”匹配,需要进一步开展精细颗粒度的高层住区老旧情况摸排和居民改造需求调查,进而制定更加适合现状、可以量体裁衣、灵活推进的高层老旧住区改造策略。

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▲ 图6︱北京市典型高层住区(左:安慧里小区,中:太月园小区,右:稻香园北小区)

资料来源:作者自摄。

5.2 软环境更新需求与硬环境改造内容的矛盾

当前,已有大量调查研究指出,我国的老旧小区面临着诸多硬件老化问题,例如外表皮脱落老化、使用性能老化、管线等基础设施标准和质量较差且破损严重、公共配套服务减少或缺位、公共空间匮乏、交通流线人车混杂、停车空间严重不足、绿化景观衰退且维护情况较差、社区邻里矛盾日益突出等诸多现象[7][8]。当前老旧小区的更新改造工作也基本围绕这些“硬环境”展开。但同时,研究团队的实证调查和深度访谈也发现,在这些老化问题的背后,有更多的管理和政策缺位的“软性问题”,如管理难、筹集经费难、收取物业费难、达成共识难、工作统筹难等。特别是高层老旧住区,其空间规模大,人口多,在社区管理和协商治理上存在更大挑战[9][10]。单纯通过“硬环境”提升的改造工作难以从根本上满足“软环境”治理亟待提升的居民需求,与高层老旧住区更新相关的管理、制度、资金、服务机构等各方面改造工作仍需进一步的探索。

5.3 短期试点更新改造与长期广面改造的矛盾

当前已有老旧住区开展了第三方社会资本介入的试点改造[11] [12]。例如,2020年,西城区人民政府与首开集团进一步签署了聚焦老旧小区的整体综合整治改造工作的深化战略合作协议,将以首开集团非经营性资产为重点,通过多种合作方式,实施老旧小区综合整治,解决小区失管问题,建立长效管理机制,提高城市宜居水平。再如,2019年,北京劲松街道引入愿景集团进行老旧小区综合整治,由愿景集团投资对劲松北社区进行环境整治和配套服务设施的改造完善,政府通过将这些新建或改建的配套服务设施的20年经营权授予愿景集团,同时改造后的劲松北社区由愿景集团下属的物业公司进行管理。这些试点更新通过引入第三方社会资本,在一定程度上缓解了政府在老旧小区更新改造工作中的资金压力,具有可推广性。但经过回访和调查发现,这种更新形式仍属于“微利可持续”[13]。如若要进行更长期、更广泛多面的老旧小区改造,仍需要在政府的管控、调配、激励制度设计等方面进行更精细化的研究。

6 结语

以北京市为例,分析高层住区建设历程及空间类型特点,进而结合不同类型高层老旧社区展开调查,分析其特征及改造情况,在此基础上指出当前北京高层住区改造需要从应对多样化改造需求、“软环境”和“硬环境”改造兼顾以及从短期试点向长期广面改造推进的若干建议。在2023年7月,住房和城乡建设部等部门印发《关于印发完整社区建设试点名单的通知》,决定在106个社区开展完整社区建设试点,其中包括了若干高层多层混合的老旧住区。完整社区不仅是物质空间上社区服务功能的完善和社区服务设施短板的补齐,也是软性管理上资金、政策、资源等力量的统筹。这一趋势将进一步有效助力未来高层老旧住区整体的品质提升和可持续发展。

参考文献

[1] 北京市规划委员会.岁月回响首都城市规划事业60年纪事(上下册〉[M].北京:北京城市规划学会,2009.

[2] 吴晟.新中国成立后住宅建设的几次高潮[J].北京规划建设,2009(06):54-57.

[3] 北京市城市建设开发总公司.北京市统建住宅区规划图集[M].北京:北京市城市建设开发总公司,1984.

[4] 臧美华.回眸:北京城市住宅和房地产发展60年 1949-2009[M].北京:当代中国出版社,2010.

[5] 王健.城镇老旧小区改造 扩大内需新动能[M].北京:中国城市出版社,2020.

[6] 张佳丽,刘杨,刘玉军.城市更新与老旧小区改造丛书 城镇老旧小区改造实用指导手册[M].北京:中国建筑工业出版社,2021.

[7] 黄鹤.北京老旧小区更新研究[M].北京:中国建筑工业出版社,2021.

[8] 刘佳燕,张英杰,冉奥博.北京老旧小区更新改造研究:基于特征-困境-政策分析框架[J].社会治理,2020(02):64-73.

[9] 蔡云楠,杨宵节,李冬凌.城市老旧小区“微改造”的内容与对策研究[J].城市发展研究,2017,24(04):29-34.

[10] 吴志强,伍江,张佳丽,等.“城镇老旧小区更新改造的实施机制”学术笔谈[J].城市规划学刊,2021.

[11] 李小滴,吴霜,吴英时.北京老旧小区更新改造策略研究[J].北京规划建设,2021(04):23-26.

[12] 董利琴.北京市老旧小区综合改造研究[J].建设科技,2019(Z1):36-38+95.

[13] 冉奥博,刘佳燕.政策工具视角下老旧小区改造政策体系研究——以北京市为例[J].城市发展研究,2021,28(04):57-63.

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