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规划回顾 | 赵燕菁:福建规划亲历

2023-11-30 14:39 来源:海峡泊岸

作者 | 赵燕菁,中国城市规划学会副理事长

1 走进福建规划

八十年代的福建身处改革开放的前沿,特别是作为四个经济特区之一的厦门,浓缩了从计划转向市场所有最前卫的探索。城市规划也不例外。

我第一次到福建是参加国务院特区办组织的沿海十四个开放城市的调研。调研组都是当时行业内知名的专家学者,福建是福州规划局的总工高不危先生。那时我刚参加工作,主要是为专家们做服务工作。厦门当时还是一个安静的小城,据说出差超出梧村(现在火车站附近)就可以拿“下乡补贴”了。我和当时《城市规划》编辑部主任张秉忱先生一起住在植物园内的一个小招待所,雨后的晨光从巨大的榕树间倾泻而下,洒满植物园前的虎园路上。多年后,我去厦大教书经常走这条路,当年南国小城的美丽风景如在昨日。可惜的是那棵大榕树在2016年的莫兰蒂台风时被刮倒了。

这次到厦门我还专门去拜访了分配在厦门建委规划办的同班同学黄净妍。刚离开学校不久又在厦门见面,那种感觉真是又亲切,又新奇。那时厦门规划办还在中山公园里的司令台,也就是现在音乐厅那个位置,公园里的树木还没有今天这样茂密、高大。那一次出差,我还专门跑了一趟石狮,由于走私的缘故,那时的石狮名气非常大。如果深圳是香港过来的“水货”,那么石狮过来的就是台湾的“水货”。我记得我买的几个甲壳虫形状的怀表,带回北京送给同事,她们稀罕得不得了。那时中国的城市化水平刚刚超过20%,闽南大地还是一派绿水青山的田园风光。现在回想起来,那时建筑虽然破旧,但闽南的风格比现在要强烈得多。

不过当时中规院的重点都在深圳。再一次到福建已经是1990年代初了。1990年,台塑计划在海沧投资一个超大规模的石化工程,那时海峡两岸关系还十分敏感,加上1989年美国联合世界很多国家制裁中国,这个项目对外几乎没有宣传,因为是1990年1月决定的,厦门对外代号“901工程”。面对如此巨大的工程,国务院专门成立了由总理牵头的“901办公室”协调各部委支持该项目。其中,配套城市建设(上游厂区20平方公里,下游配套80平方公里)的规划由建设部负责,我就是作为规划小组成员参与到这个项目的。

一开始,这个项目落在我所在的情报所。我当时正在深圳分院负责珠海西区的一个咨询,接到通知后,连夜乘坐大巴从深圳赶到厦门与徐巨洲副院长、李晓江所长汇合,准备第二天与海沧管委会领导见面,接受规划任务。到达厦门已经是凌晨,找到中山公园才发现规划局已经搬到美湖路,只好等到天亮上班再找过去。虽然很辛苦,但第一次参与到如此重大的国家项目,对于一个20多岁的年轻人仍是兴奋大于疲倦。

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图1 陪同海沧管委会领导新加坡招商

2 “901工程”与中规院

回到北京后分管情报所的副院长夏宗玕反对依托情报所组建厦门设计部,负责人就由情报所所长王凤武换成了科技处副处长赵锡清,但我作为副手却没变。由于赵锡清不是规划专业的,我在技术上的压力反而更大了。当时福建和全国其他沿海省份一样,正进入蓄势待发大增长的前夜。作为核心的厦门,更是这一增长的风眼。一开始,中规院主要参与的是海沧开发区的规划。这一片区当时隶属于杏林区(区委书记何立峰),实际海沧管委会是市政府的派出机构,市长邹尔均是海沧管委会主任,副主任是市委常委赵克明。当时强调党政分开,市长的权力远比今天更大,加上邹尔均本人资历比市委书记石兆彬更老,许多重大项目都是市政府决策并推动的。作为中规院派来的负责人,我虽然年纪不大,但却可以直接给市长汇报,也使我有机会参与到全市的许多决策中。

当时厦门的规划技术力量还是很强的。历任规划局长都是名牌大学的规划专业高材生,这在当年城市规划人才奇缺的年代是非常罕见的。即使放到今天,也不见得能达到当时厦门的水平。比如我知道的陈植汉(后来任副市长、同济毕业)、李茂荣(同济毕业),再到后来的马武定(同济毕业)、何兴华(南工毕业)都有很强的专业背景。当时规划局副局长潘国明就是李晓江同济的同班同学,厦门规划院的院长林荫新、周维钧也都是同济规划毕业。后来从西藏调回厦门人大的傅广樟也是同济的,资格更老。我在厦门期间和这些高水平的同行互动很多,有时意见一致,属于一条战线;有时意见相左,观点尖锐对立。今天回过头来,能在一个高手云集的环境里从事规划活动,其实是非常幸运的人生际遇,我从同行身上都学到了很多。

3 中规院在福建

“901工程”虽然由于国内外政治原因最后无疾而终,但中规院为其配套的“海沧新区分区规划”和“新阳工业区分区规划”却分别获得当年的国家城市规划二等奖,这在当时的福建也算是比较高等级的奖项了。我本人由于跟踪了两个新区从规划到建成的全过程,对道路、市政管线、场地竖向、施工造价等工程问题有了真实的理解,特别是海沧分区规划中提出了很多超前的规划理念,从中学到的知识让我受益终身。

中规院在福建的工作并不局限在厦门,其中影响比较深远的还有龙岩、漳州两个城市的发展战略。当时中国沿海普遍进入增长的快车道,城市扩张非常迅速——是在老城基础上蔓延式扩张,还是跳出老城建设新城,就成为一个城市空间发展战略必须首先回答的问题。1998年中规院建议龙岩市跳出老城、另辟新城,和当时的市领导(书记张燮飞、市长黄坤明)的想法不谋而合,为了统一思想,龙岩市还请我作报告,给全市数百名干部解释建设新城的必要性。现在回过头来看,龙岩新城抓住时机,完成了空间的调整,新城大获成功。中规院厦门分院也正是借由龙岩大道的设计,获得了市政甲级的资质,中规院今天能进入市政工程领域(海绵城市等),很大程度上就是依托厦门分院的这个市政甲级资质。

历史上,福建主要是规划的输入省。但中规院厦门分院是个例外。分院虽然名字上写的是厦门,但其实际的工作范围最远到达天津,并在宁波设立了分院的分院(现在很少有人知道宁波鄞州区中心从规划到市政都是中规院厦门分院做的)。这时的中规院厦门分院是厦门注册的独立法人,职工中最少时只有两、三个人是中规院的正式员工。厦门分院业务出省代表了当时福建本地规划设计力量开始向省外投送。

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图2 与中规院厦门分院部分同事

4 规划人才的引进

历史上,福建主要是规划福建城市发展的一个特点,就是对城市规划的重视,而这首先体现在对人才的重视。我个人的经历就充分体现了这一点。

1992年中规院杨保军接手厦门分院,时任市长邹尔均曾当着我的面给邹德慈院长打电话要求让我留在厦门。1994年我再次回到厦门分院接棒杨保军,一直到我1998年回到中规院负责名城所。2001年的一天,俞正声部长把我叫到办公室,说厦门洪永世书记找到他,提出把我调到厦门规划局,他不想放人,打算让我到部里工作。其实在这之前,厦门市委组织部曾国玲副部长已经给我打过招呼,只是我没有想到俞部长会亲自出面挽留我这样一个小干部。最后协调的结果是,我留在建设部,建设部则另派当时规划司副司长何兴华去挂职。

多年后,一位央企的老总告诉我,他有一次在福建陪同习近平省长调研,路上听他讲起一件事。朱镕基总理到厦门视察时对厦门的城市规划提出了很高的要求(北有大连,南有厦门),时任厦门市委书记洪永世当面向总理提出,厦门看中建设部的一位专业干部,希望总理支持。从中可以看出当年福建对于城市规划人才的高度重视。

2004年我刚从英国回来,发现当年漳州的市委书记郑立中已经成为厦门市委书记。我试着和他的秘书联系了一下,马上接到通知,约我第二天早上到厦门宾馆见书记。立中书记开门见山,说厦门规划局何兴华回建设部后,现在缺个局长。这一次很顺利,我很快调到厦门任规划局长。多年后,他跟我说何兴华回部里后这个位置他一直空着,就是等我回国,这让我非常感动。可惜我只在郑书记领导下不到一年,他就突然被调到国台办当副主任去了。

现在重提这些旧事当然不是想说我有多优秀,而是想通过我的亲身经历,说明福建省曾经对城市规划有多么重视。长期以来福建省就有从全国寻找规划人才的传统。严拱钦、李茂荣、马武定等前辈都有和我类似的经历。我当局长时,市委于伟国书记甚至专门给了规划局一个不占编制的副局长职位,要我在全国搜寻“最好的规划师”。

毋庸讳言,规划局被合并到自然资源局后,城市规划的地位大不如昔。很多自然资源局的主官都是非城市规划的专业人员。城市规划在政府中的声音越来越小。相应地,规划专业人才在政府序列中的作用显著下降。显然,这和中央加强城市规划的改革初衷是背道而驰的。这一问题是全国性的,福建自然不能免疫。上一次习近平同志来厦门规划馆是我亲自汇报的,如果总书记再次来厦门规划馆,不知政府内是否还能找到一个城市规划专业出身的汇报人。

5 规划走进城市经济

很少有人知道厦门的土地“第一拍”,其实仅仅比已载入史册的深圳“第一拍”晚了几个月。我2004年任厦门规划局长时,正好赶上当年8月31日土地招拍挂的全面实施(史称“831大限”)。地方政府土地收入大增,包括福建在内的中国城市先后进入长达十几年的高速增长。2005年,90年代曾任厦门副市长的何立峰调回厦门任市委书记。一直到2009年他离开厦门到天津任职,我都是在他的领导下工作。厦门的城市规划也进入了它的“高光时刻”。

何立峰书记强大的行政能力,特别是在项目策划、组织、执行和财政安排上显示出高超技巧,给我留下了深刻的印象。现在回想起来,我后来对土地财政、城市经济的很多知识,都是这一段时间通过直接观察甚至亲身实践中学到的。何书记上任后第一次调研,轻车简从,只带了四个局长,规划局长是其中之一(另外三个局长分别是发改委主任郑珊洁、财政局长黄强、土地局长林长树)。他在车上解释说,一个项目如果这四个单位没问题,基本上就可以落地了。这是我第一次直接体会到城市规划在政府部门中居然这么重要。那段时间,我可以直接以呈阅件甚至短信的形式向何书记汇报,而且很快就会有批示和答复。下班后接到书记的电话是经常的事,工作节奏非常快。

规划编制的逻辑和规划审批的逻辑完全是两回事。我刚坐到规划局长位置上时,曾自以为是这一行当的“王者”,可没过多久,何立峰书记的一个批示,让我意识到在规划审批方面我其实只是一个“青铜”。起因是我根据“规划合理性”,同意业主将原用地调整为酒店用地。原本我以为这样的调整在规划上看来没有毛病,但在汇报时却受到了严厉批评。何书记在我的呈阅件上批示“①凡改变或更改项目用地性质、用途的地块;②凡增加该地块已定的容积率等经济规划指标的地块,均应报市土地管理委员会研究”。

正是这个简短的批示,使我这个新上任的局长一下抓住了规划管理的核心——土地用途和容积率。这和传统规划关注的城市结构、路网系统、建筑风貌等完全不同,我对规划的认知也因此有了质的提升。直到今天,我仍保留着这个批示的复印件。也是从这一时期开始,我的规划理念渐渐和我以前熟悉的科班城市规划分道扬镳,逐步形成了自己独特的学术方向。厦门规划局也在全国率先开始探索将规划和政府财政挂钩,这使得城市规划在新的国土空间规划体系里,具有了比其他沉溺于各种“红线”管制的相关学科更广阔的学术视野。

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图3 与厦门规划局部分同事合影

6 城市风貌管理

一个城市风貌的好坏,大家往往会归因于城市规划的好坏。其实在行政许可中,城市规划能影响城市风貌的工具并不多。但社会不管这些,风貌是城市的“刚需”,规划最接近风貌塑造,这自然就成为规划局的认定职能。厦门城市“风景、旅游”两大性质多年来一直没变,这使得历届市委、市政府都高度重视城市的风貌管理。

在我服务过的历任领导中,于伟国书记是最重视城市风貌的。他提出厦门规划要体现“四高”(“高起点、高标准、高层次、高水平”)要求。这里所说的“重视”,不是嘴上说说,而是要给予财政、人事、政策,甚至政治上的支持。在所有规划管理中,风貌相关的管理最容易得罪人,几乎是立竿见影,而管控的好处要很多年以后才能看得到。更麻烦的是,“风貌”缺乏客观标准,很难让被管理者心服。我当年审批时得罪的领导,很多今天还对我耿耿于怀。由于得罪的人很多都是体制内的同行,就算你不在乎自己的仕途,没有领导支持也根本做不到。

这就需要城市规划探索一整套有效的风貌评估、风貌许可和风貌监管制度,尽可能让“制度”取代“人”。为此,厦门规划局建立了制度化的方案专审会制度,然后由厦门建筑、规划专业学会每年评选的“十佳建筑师”组成同行评审专家,每周固定时间开会,逐项审批所有建筑设计方案。一开始果如所料,大批方案被专审会要求进行不同深度的方案修改。结果必然导致众多项目审批进度拉长。一时间,业主通过区里和各部门的反映大量涌向书记、市长。

为此于伟国书记专门约谈了我和党组书记王耀辉。我跟于书记解释,规划局是建筑方案的最后一关,规划局“放行”后,再无挽回可能。但如果坚持审批一段时间后,审批时限就能缩短,因为水平低的设计师自然会被淘汰,设计权会逐渐向高水平设计师转移。同时,设计市场也会逐渐了解城市设计的规则和标准,一旦本土大量建筑师形成相近的“品味”,城市的风貌就会逐渐形成。随着方案风格的形成,设计水平的提高,通过率和审批速度自然就会大大提高。于书记听完我们的解释,决定继续支持规划的做法。

事实也果然如此,随着高水平设计师获得越来越多设计权,方案更改大量减少,审批速度也变得越来越快。一直到担任省委主要领导,于伟国书记依然保持着对城市规划的一贯重视。不久前,李书磊部长来厦大开会,还专门提到于伟国担任省委书记后曾跟他说,赵燕菁在市里开会敢于提反对意见,还说规划局长就应当这样。规划局长是一个天生不讨人喜欢的职位,没有领导的理解和支持很难做得长久。

7 提高本土设计水平

为了引进高水平的设计大师,厦门率先探索大师本人亲自主持的建筑设计可以不走招投标程序的政策,这一政策后来在全省得到推广。也正是在这一阶段,厦门出现了像T4航站楼、东南航运中心这样优秀的地标建筑,集美嘉庚风貌区、机场-环岛路风貌区渐次显现出自己的特色。除了培育本地设计群体,规划局还通过和厦门日报举办“厦门设计周”,在集美湖西岸组织大师集群设计。一时间,厦门成为一个设计界大师出没、活动频频的城市。2017年习总书记在厦门参加金砖会议时,就称赞厦门是“高颜值”的城市,中国获得这一评价的城市屈指可数。

随着城市化进入下半程,人口的争夺战已是硝烟弥漫,能否吸引高素质、高技术的人口,城市的“颜值”变得非常重要。一个好的外观设计可以让一辆汽车成为爆款,一个好的城市“颜值”也可以决定一个城市的兴衰。城市规划并入国土空间规划后,谁来顶替规划局城市塑造“颜值”,是所有城市必须尽快回答的问题。现在看,无论住建体系还是自资体系,都没有像当年规划局那样通过规划专业人员“入阁”的方式,保持城市风貌管控的持续。而与此同时,错误的城市更新和城中村改造要求极大地增加容积率,这为今后的城市风貌控制带来了极大的压力。厦门乃至整个福建的城市能否安全度过城市风貌管控的“空窗期”,是对当下城市规划的一个严峻挑战。

8 漳州古城保护

大建设时期同时也是大破坏的时期。为保护和继承传统文化,贯穿了我在福建整个城市规划的生涯。

1999年漳州市政府(市长李天森)委托中规院名城所做漳州市区全域规划,这也是中规院有史以来第一个规划费超千万的项目。项目期间,漳州计划拆除危旧历史街区,遭到项目组的强烈反对。为了说服项目组,漳州甚至组织了原住民与项目组展开辩论。但我们就是寸步不让,直接把漳州举报到建设部,同时也做好了放弃项目撤出漳州的准备。没过多久,我在河西走廊考察时,突然接到漳州电话,是历史街区保护的事,要我马上赶到漳州。

到漳州我才知道,即将召开的全国城市工作会议上,漳州已被内定为第一个摘掉全国历史文化名城称号的城市。漳州市政府非常紧张,立刻停止拆迁,并希望我能帮助漳州不要被摘牌。我赶紧到建设部跟相关部门沟通。规划司领导对我说,漳州不就是你们举报的吗?现在已经到了国务院,他们也无能为力。我跟他们解释说,现在拆除还没发生,而且漳州已经决定停止拆迁,就地保护。如果漳州被摘牌后发现人家保护挺好,岂不是打了国务院的脸?后来他们觉得有道理,最终漳州保住历史文化名城。

但停止拆除老城并没有解决漳州空间发展不足的问题。2001年,新任市委书记郑立中、市长郑道溪听取规划汇报,当时我们觉得不能只是保护,于是当天晚上又在漳州宾馆单独向郑立中书记报告了中规院“保护老城、建设新城”的想法,得到了新书记的支持。随后,拉开了漳州跳出老城、建设新城的大规模开发的序幕。2005年漳州因为对台湾路、香港路进行的修旧如旧式的保护,荣获联合国科教文组织颁发的亚太地区遗产保护奖。现在回想起来,这个1000万元的规划对漳州发展的影响绝对物超所值。

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图4 和郑立中先生在霞浦(2023)

9 阻止地铁进入老城

厦门不是历史文化名城,说起历史遗存和周边的泉州、漳州没法比。但和宽窄巷子、新天地那些“假唱”的历史街区不同,厦门老城至今依然保留着活跃的市井生活。这得益于厦门对于传统文化的深刻理解,也得益于多年来厦门规划人的不懈坚持。我担任局长时,老城保护也曾面临危机。2013年厦门规划第一条地铁,按照规划,地铁将从实验小学地下穿过老城抵达鹭江道轮渡码头。本来都要开工了,恰逢广州地铁施工在老城发生塌陷,厦门老城很大部分是填海而成,地质条件很差,为了安全起见避免类似广州事件发生,施工方案改为明挖,但这意味着地铁线两侧至少各50米范围的老城需要拆除。

方案报到市政府常务会时,我正在外地出差无法赶回厦门,于是急中生智给主持会议的刘可清市长发了一个短信,历陈这一线路可能对老城破坏的影响,建议该线转镇海路。但会上不少人将地铁建设视作老城改造的“契机”,坚持主张“大开挖”。最后刘可清市长做出了一个今天看来改变厦门老城命运的决定——双方请专家来对两个方案进行评估,政府再做出决定。

规划局请来了包括工程院王瑞珠院士、风景名胜区学会王凤武会长(建设部城建司原副司长)在内的业内专家,最终说服市政府采纳了镇海路方案,在最后关头避免了老城一次系统性的破坏。事后我才知道,当时有很多人重金收购老城物业,准备在政府赔偿时大赚一笔,而思明区所做的拆迁方案仅仅赔偿一项就高达70亿!以建设为名(危房改造、棚户区改造、地铁施工等)对老城的破坏是那时间全国几乎所有老城面临的最大威胁,很多保护了很久的古城都没有抗过这一关。

10 地标建筑与风貌保护

厦门老城的另一次危机是沙坡尾国家电网的一个项目。这个项目位置非常敏感,几乎在鼓浪屿著名地标郑成功雕像的正对面,而沙坡尾本身就是厦门港的起源。国家电网打算在该地块建设一个高达350米的建筑。一旦该建筑建成,整个厦门老城的尺度乃至鼓浪屿的视线景观都会被严重破坏。知道厦门市可能会反对这个项目,国家电网说服了时任福建省长苏树林,直接把规划条件(面积、高度)写进了福建省和国家电网共建协议里。

眼看厦门市已经无法阻止这个项目,我心有不甘,决心冒险一搏,越级向俞正声主席求助。俞正声主席曾任建设部部长,深知古城保护的重要性,当部长时就对福州三坊七巷的保护起到了重要作用。这一次,他又亲自出面说服了国电领导,暂停了该项目。不久前,在中宣部李书磊部长在厦门大学落实习总书记关于文化传承重要讲话的座谈会上,向在场的学者、领导讲述了整个过程,对厦门保护古城的努力做出高度肯定。

与此类似的还有一个厦禾路改造留下的历史项目。当初厦禾路改造没有钱,就将厦禾路和鹭江道交汇处海滨一个地块卖给了菲律宾华侨陈永栽先生。应该说当时陈永栽先生对厦门做出了很大支持。但由于当时规划的理念和技术分析能力所限,给了该地块一个很高的容积率。2010年前后,陈永栽先生准备启动这个项目。当时厦门规划局刚刚开发出虚拟仿真技术,把他们提出的方案放到仿真环境里,发现这一超大尺度的建筑一旦建成,将会给厦门的城市风貌造成难以挽回的破坏。但开发商不愿意放弃这个黄金地段,表示自己可以说服市领导。

给于书记汇报那天,规划局特地从不同的角度对该项目建成后的效果进行绘制。原本于伟国书记是支持这个项目的,可一看到效果图立刻改变了主意。最后陈永栽先生同意将海边项目容积率减少一半,减少的建筑面积转移到陈永栽先生的啤酒厂用地上,实现了保护与发展双赢。

顺便说一下,利用电脑仿真说服甲方和领导,厦门在当时是相当领先的。除了前面讲的沙坡尾项目我们报告俞主席时,就附上了建成后鼓浪屿视角的仿真图。海洋三所在演武大桥边上的一个扩建项目,也是我们通过数字仿真工具停掉的。当时国家海洋局给海洋三所的钱已经到位,市里要求我们支持这一项目。于是我们把建成后的效果报告给刘赐贵市长。看到效果图后,刘市长果断停掉了这个可能对厦门海岸景观造成重大冲击的项目。

11 最早的战略规划

相比其它发达地区,福建既缺少国家级的名校、大师,也缺少全国有影响的项目,但这并不意味着福建规划缺少创新。发展到今天,福建已经逐渐从跟随、追赶进入到局部的领先。只是福建不会总结自己的创新、发现自己的创新、宣传自己的创新。

规划行业很少有人知道习近平任厦门市副市长的第二年即提出并牵头组织编写《1985年—2000年厦门经济社会发展战略》。规划围绕建设自由港型经济特区提出对策并进行21个专题研究,对厦门发展影响很大。现在回过头来看,这一规划的很多理念还是相当超前的。2000年以后在规划行业大行其道的战略规划,很多都可以从这个规划中找到它的雏形。虽然这一规划不是建设部门编制的,重点不是“落地”,不符合空间规划的“格式”,但其从经济和产业角度研究城市战略的方法,不正是今天所谓“战略规划”的发展方向吗?

12 独创的高架BRT

另一个被严重低估的规划创新,就是厦门BRT系统。最初厦门是准备上马轻轨系统,但规划局把方案汇报到“重大项目领导小组”后,发现投资太大,特别是当时各地都在上马轨道交通,产能紧缺,车厢等设备排队至少要到两年以后。会上何立峰书记提出能不能在跑轻轨的高架桥上跑公交车。这一脑洞大开的设想完全出乎我们的意料。这是一个在世界上任何国家都没有的交通解决方案,设计部门找不到任何可对比的案例,但也说不出有啥技术瓶颈。比如高架桥到底要多高,也没有技术规范。我们就做了几个比较方案效果图,最后选中了现在这个方案。当时为了今后留下升级轻轨的可能,高架桥的荷载留下了足够的冗余。

由于是在城市最主要的“动脉”上施工,何书记提出把标段切小,平行推进,宁可增加投资,也要加快建设速度(他认为,这样表面上看投资增加了,但却降低了财务成本)。高架BRT模式运行多年,“临床效果”出乎意外。我们把BRT和地铁一号线做一个简单对比就可以发现,BRT用不到地铁十分之一的成本达到了地铁三分之一的运能,实际客运量更是超过一号线的一半,建设周期也不到地铁的三分之一。在运营方面,由于无需专用设备和司机、无需通风排水、无需日间照明,BRT成本更是大大低于地铁。相比郑州地铁,在应对极端天气条件BRT也显示出极大的韧性。由于BRT在高架上运行,即使出现莫兰蒂那样的强降雨,BRT仍然保持了安全的可运行状态。

我们一直强调“自主创新”,但等到真的有了“创新”,我们却辨认不出来。整个规划界对厦门BRT的成功视而不见。技术上,厦门BRT 至少超过巴西库里提巴BRT一代,如果是建在纽约,估计早都轰动世界了。但由于我们缺少创新的识别机制,理解不了创新的价值,厦门高架BRT既没有人总结,也没有人推广。直到这些年城市地铁开始成为压在地方政府财政上的沉重负担,大家才开始逐渐意识到高架BRT的真正价值。

表1 厦门BRT 1号线和地铁1号线对比

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13 海绵城市的探索

过去40年福建规划很多创新都是建立在解决在地具体问题的基础上创造出来的。但由于在国外没有先例,不被认为是“先进”技术,往往得不到重视和推广。目前国家大力推广的海绵城市,其实在福建早就有成功的实践。其代表工程就是海沧新区规划。

在中规院“901工作组”进入海沧之前,厦规院(林荫新主持)和省市政院(徐诗训主持)已经编制了一个完整的规划。在这个规划基础上,中规院提出了一个大胆的调整方案——在新区中部留下一个近1平方公里的景观调蓄水面。这个方案引发了极大的争论,反对者中很多都是我尊敬的规划界前辈(比如人大建委傅广樟先生就说要向中规院徐巨洲副院长投诉我)。

1997年我从英国回到分院,负责海沧的刘成业副市长还专门做我的工作,要我同意回到填湖方案,我认为如果把湖填掉,海沧排涝一定会出问题,如果海沧坚持,中规院要海沧给一个技术免责的证明。结果当年厦门遇到台风,积水一直淹没到管委会大楼台阶。刘成业副市长这时意识到中规院的方案还是有道理的。目前,海沧新区几乎完全按照中规院方案实施,不仅减少大量土方工程、减少村庄的拆除,而且方案创造性提出的“高潮差半日潮地区洪涝调蓄”成功地经受住2016年莫兰蒂超强台风的考验。

近几年,国家大力推动“海绵城市”建设,投资巨大,真正成功的却寥寥无几。厦门海沧成为中国众多实践中不多的亮点。究其原因,在于中国海绵城市标准主要借鉴的是西方发达国家,同这些国家相比,中国城市具有“短历时,强降雨”的特点,一旦遇到极端天气,按照西方国家模式建设的“海绵”设施会在很短的时间就被击穿,根本起不到“海绵”的作用。

海沧的成功,在于借鉴了筼筜湖的防涝经验,提出了一个符合本地气候特点的“高潮差半日潮地区调蓄”方法。按照这个方法,内湖平时作为景观水体,在暴雨来临之前,趁低潮位时预先放空,高潮位时关闸蓄水。通过湖水吐纳,抵消超标雨水对城市排涝设施的冲击。但厦门的这一成功,也和BRT一样没有被总结和推广。直到最近几年,大家发现按照发达国家概念建设的“海绵城市”在花费巨大投资后,并没达到理想效果,这才发现厦门早已创造出了一条符合本地特点的先进方法。

14 审批与信息系统

厦门另一个领先全国的规划领域就是规划信息系统。王蒙徽任书记时主导的厦门“多规合一”是厦门规划的高光时刻。不仅得到中央相关领导的肯定,还引来全国大批来厦门交流、借鉴的同行。而厦门能建立各部门审批的公共平台,很重要的一个条件就是厦门拥有当时全国领先的规划信息系统。

2004年我刚到厦门规划局,规划成果的数字化已经相当普及,但规划管理和审批的数字化却非常落后,甚至可以说混乱。那时,每个处,甚至每个审批人员的电脑里,都积累了一套审批成果。每条路、每个地块的红线在不同的规划成果里,甚至不同处室的电脑里都不一致。而规划局和土地局使用的坐标系统不同,则进一步加剧了规划编制、审批和使用上的混乱。

我预感到,随着规划审批数量几何级数的增加,这种混乱会极大地影响审批的质量和效率。我和规划局几位领导商量后,决定筹建厦门规划信息中心。当时局里既没有编制,又没有经费,更缺少人才。我们就先把中心挂靠厦门规划院,财务和人事在规划院的系统中单列。同时我又找来在厦门分院时认识的计算机高手张晓宏协助中心负责人魏渊负责技术。初始资金来自厦门信息产业局每年拨给规划局一笔90万元的信息维护费。现在回想起来,那时的胆子也是够大的,啥都没有就把一个信息中心建起来了。可以说那时候改革的气氛就是不等、不靠,自己解决问题,靠自己的本事“杀出一条血路”。

厦门信息中心不同于其他信息中心的一大特点,就是紧密围绕规划局里的业务审批工作。无论日照分析、方案复核,还是规划入库、提供规划条件、建立审批系统,信息中心都直接面对审批中遇到的最实际问题。前面提到的厦门三维仿真模型也是信息中心在维护的。规划局多屏投影的会议室,可以实时访问项目现场,在谷歌地球还没有普及的时代,极大地提高了审批的效率。

为了实现规划与信息系统的紧密互动,信息中心负责人参加每周局里的局务会、业务会,汇报信息中心的工作进展,解决信息中心的问题。同时,各处室对信息中心提出需求,指出存在问题。所有规划编制都统一由信息中心提供空间数据,规划成果必须由信息中心入库才算完成。同时,每一项新的审批,都同步更新信息系统记录,确保数据库随时反应审批的最新成果。局里还出面解决了无偿获取最新测绘成果,统一了土地和规划审批使用的坐标。后来广州规划院到厦门编制“三规合一”对这一点大为惊诧,因为广州“多规合一”耗时最多,工作量最大的工作就是统一不同图斑的坐标。

一开始信息系统并不好用,错漏百出,随着持续的磨合,信息系统的问题越来越少,到后来,各分局、处室都离不开信息中心,很多技术性工作开始交给信息中心完成,审批效率大大提高。尽管在某些技术方面厦门不如起步更早的武汉、广州的规划信息系统,但在审批使用信息系统的强度上却走在了前面。正是因为规划拥有政府各部门最全面的空间信息,规划局才能在围绕审批制度改革的“多规合一”中成为主导部门,并最终在不同部门(发改、国土、环保)主导的“多规合一”试点中脱颖而出。

规划审批系统不是电脑公司简单的软件移植,而是规划审批制度演进的伴生成果。所谓数字审批系统,就是真实审批程序的映射。如果其他城市引进厦门信息中心的审批系统,实际上也同时引进了厦门规划局的审批规程。当规划审批流程升级,信息系统同步升级。信息系统真正的价值不在于消费了多少技术,而在于对规划审批的辅助程度。审批与技术的紧密互动,才是信息中心的核心竞争力。今天信息中心在厦门规划管理中已经取代了它曾经“寄生”的规划院。在最新的机构调整中,规划院改制进入企业序列,信息中心却依然留在自规局。

15 从被动审批到主动策划

厦门“多规合一”之所以在全国多个试点城市中能脱颖而出,很重要的一点就是厦门成功将广州发端的、以“盘活”建设用地指标为目的的“三规合一”,转变为以提高政府行政审批为目的的“多规合一”。其本质是规划理念的转变。这种转变也体现在厦门城市规划从“被动审批式规划”向“主动策划式规划”的持续转型。规划局作为一个行政审批部门,很容易在不知不觉间演变成为一个对别人的项目说“行”还是“不行”的部门,而忘掉了自身应该是很多项目的发起者和策划者。为了让规划从发展的“被动轮”变为“主动轮”,厦门规划局专门成立的项目领导小组负责项目的策划。

厦门铁路文化公园就是通过这一程序生成的项目。我当局长时,周末喜欢城市走透透,一方面锻炼身体,一方面感知城市真实运转。2011年我发现一段废弃的老铁路,想看看能否抄个近路。不走不要紧,一走才发现这里是又脏又乱,铁路隧道的出口还住着拾荒者,整个线路完全没有任何管理。当时正在创建文明城市,心想这里要是让评比小组暗访到可就麻烦了。上班后就让规划院做了一个调查,才知道这是一段废弃的战备铁路,约5公里左右,产权是南昌铁路局的。现状自然植被茂盛,几乎没有拆迁,两侧多是老旧社区。非常适合做一个开放式的线形公园。

规划局通过项目生成机制将这一设想上报市政府后,得到时任厦门市长刘赐贵的高度重视。项目在很短时间内就得以立项、开工。建成后大受欢迎,立刻成为厦门一处新的打卡地。厦门老铁路改造和美国纽约著名的高线公园几乎同步(2009年、2011年、2014年分三个阶段完成),是当时国内最早的铁路公园之一。除了老铁路公园,规划局还策划了把所有山体链接起来的步行系统,这些设想在后面陆续得到实施。久而久之,主动规划成为厦门规划管理的一项重要日常工作。如果“主动规划”能纳入现在的国土空间规划体系中,规划就会在城市“刹车”的功能之外,发展出一个“油门”系统。城市规划在推动城市发展的中的角色就会有质的提高。

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图5 陪同刘赐贵市长出访

结语

我在福建工作的这些亲身经历,是福建城市规划的一个缩影,也是我们国家伟大进步的一部分。记录下这些片段,不仅是为了纪念过去的成就,更主要的是希望能把福建城市规划在实践中积累的大量“无形资产”传承下去。这一点对于正在向国土空间规划转型中的城市规划尤其重要。

2022年,我那时已经在厦大工作,接到通知到福州参加一个于书记主持的会议。会后我本来已经上了中巴,于书记秘书叫我到书记的办公室,于书记说他对福建的规划不太满意,要我多了解规划问题,多给厦门、福建的规划出出主意。于书记的担心并非空穴来风。自从规划和国土合并后,城市规划在很多地方的行政管理中不但没有加强,反而逐渐弱化。

就拿福建历来重视的规划人才来说,由于很多自规局的主官不再由懂规划的专业人员担任,对高水平规划专业人才的需求反而降低了。这和以前为了引进专业规划专家,宁可暂时让规划局主官空缺的做法形成鲜明对照。结果是,不仅政府常务会上很难听到规划的意见,规划局自身多年积累下来的制度、方法,也随着自规局职能的转变而面临失传的危险。

例如厦门规划以前的政策和制度生成机制(发现问题、提出建议、政策指引、技术规定)、建筑风貌管理制度(建筑专审会、十佳建筑师、建筑个人展)、任务执行制度(会议通报单、跟踪督办)、规划编制创新(两阶段详细规划、规划立项表、多阶段竣工验收)、主动规划(生成项目、推动落地)等,都是历届规划人积累下来的宝贵财产。正是这些制度,使得福建城市规划很多方面走在了全国的前面。

这里我想举一个例子。厦门城市设计一直执行一个被称之为“分区风貌管控”的做法。比如集美新城集美学村一侧,规定都必须是新闽南风格,机场到会展北环岛路一线,则是白色为主的现代风格。但不久前,我坐飞机降落时发现,厦门机场附近突然出现了一个格格不入的黄色建筑。很显然,这是厦门风貌分区的规则出现了漏洞。在同分管领导沟通时,其也对未来规划可能出现的审批断层很担心,并告诉我,现在自资局只有一个非领导职务的人员负责城市设计,而他很快也要退休,谁来接他还没有找到。这不是厦门独有的问题,全国很多城市都面临着仓促转型带来的同样的问题。一个城市的风貌形成需要十几年、甚至几十年,需要几代规划师的坚持。但如果破坏,只要一栋建筑就可以了。

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图5 厦大规划系同事

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