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城中村改造的挑战与出路

2014-10-17 09:20 来源:重庆规划院

改革开放30多年以来,借助城市化和工业化双引擎的推动,中国在经济社会建设方面取得了举世瞩目的成就。然而,伴随城市化和工业化的进一步向前推进,中国经济发展受土地等资源约束的问题日益突显。

在中国现行城乡二元土地制度背景下,从村集体征收农业用地转非农用地,成为当前解决土地资源受限问题的主要方式。中国城市化初期,作为土地征收方的政府,出于降低土地征收成本的考虑,往往绕开村民宅基地征收农业用地,从而渐渐形成了一些被城市包围的“城中村”。

然而,随着城市环境的不断改善,“城中村”逐渐成为阻碍城市发展的不良因素,因此,改造“城中村”的呼声不断。

政府主导模式

在政府主导的“城中村”改造模式中,地方政府作为“城中村”改造的主体和责任人,全面负责“城中村”改造政策及方案、村民住宅拆迁补偿和村民安置方案、村民安置过渡方案的制定和实施。

在政府主导模式下,地方政府的利益主要体现在完成“城中村”拆迁安置后,采取市场化的招标拍卖方式,出让剩余地块获得的土地增值收益。

在该模式下,若地方经济比较发达,村民在自有土地上建设出租房的收入往往较高,致使村民要价过高,政府拆迁安置成本太大,政府和村民很难谈拢条件,“城中村”改造项目难以顺利推进。

村集体改造模式

各村集体都有自己的集体用地,村集体通过民主决策,主导村集体土地利用方式,而作为利益相关方的村民,则每年从村集体项目中分红。

这种模式以村集体经济为基础,通常结合村集体股份制改造工作,并由村委会自行筹资开发,完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设的全部工作。

改造完成后,村集体将剩余住房上市销售,形成滚动开发模式。这种改造模式能够兼顾村民的利益,但存在开发者(村集体)在建设过程中无法获取贷款、住宅开发质量不高、基础设施难以到位、开发住宅因为“小产权房”而无法上市、政府也无从征税、不能突显地方政府的城市规划等诸多问题。

开发商与村集体合作改造模式

该模式通过引入房地产企业,开发村集体土地,建造商品房,提高土地利用效率,同时还可增加政府税源。各地改造的实践表明,这种模式对于商业价值高、建造密度低、容积率不高的地段,尤其具有吸引力。

然而,这种改造模式仍存在以下几个缺陷:

(1)开发商以利润最大化目标为根本驱动,可能以不利于社会和谐的运作方式进行改造;

(2)地产开发商的资本结构,基本以少量自有资金加大额银行贷款组成,可能导致多数开发商对紧缩性货币政策敏感,改造项目很容易因货币政策调整而陷入困境,不能按期完成甚至改造中断;

(3)一个城市的“城中村”数量众多、规模不一,小村不但占地很小,而且还可能被城市道路切分成零碎地块,从而对开发商缺乏吸引力;

(4)村民对土地产权极度重视,影响项目的推进和顺利实施。

“城中村”改造利益分享的前提,在于明晰“城中村”土地产权主体,加强农民土地使用权的物权化、财产化。土地产权不清晰,在于土地所有权归属于非人格化的村集体,导致土地所有权主体缺位,致使农民无法排他性地获取应得土地利益。

产权不完整在于“虚空”的村集体拥有所有权,而“实在”的农民只拥有土地使用权,村集体和农民的土地产权都不完整。这既阻碍土地入市交易,限制了农民在“城中村”改造过程中的利益获取,还是造成当前土地征收过程中,出现村干部腐败等潜在问题的制度根源。纾解这一问题,关键在于破除当前的制度障碍,进一步明晰农村土地产权,加强农民土地使用权的物权化、财产化。

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