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潘安:总体规划改革新思路和新要求

2017-11-19 21:15 来源:中国城市规划学会

11月19日下午,由中国城市规划学会城市总体规划学术委员会承办的2017中国城市规划年会之专题会议二十“总规改革 继往开来”在展览中心3号馆二层多功能厅举行。广州市人民政府原副秘书长潘安做题为《总体规划改革新思路和新要求》的报告。潘安认为,城市总体规划要成为“看得见、摸得着、抓得住、行的通、改的过、稳得住、不偏不倚的反应各行各业空间需求的城市中长期规划”。

总规要打破部门藩篱 共谋城市未来

总规的核心思想就是要打破部门的藩篱,从规划时做起,不要局限于本部门的利益,要从城市的利益考虑你的规划。提出了四点看法:

一是一个空间,一级政府,一本规划,一张蓝图干到底。要考虑所有的因素,在总规里面能体现和反映出来,这是总规改革很重要的一个因素。

二是建立分层体系。在规划整个管理体系上通过总规建立一个分层管理体系,每一层政府各自守住底线与需求。中央政府和地方政府分层治理,这是总规改革很美好的愿望。

三是共谋城市未来。希望大家能够在一起来谋划城市的未来,要求有共同的语言。讲的清楚,能够交流,这也是总规里面需要调整和改革的内容。

四是创新治理模式。要分层管理,地方政府和中央政府要各司其职,属于地方政府管的范围一定要放在地方政府这个范围里面去管。共管的事务要量化,属于地方政府的事务不纳入总规范畴。

总规就是地方政府的执政纲领,这个城市将来怎么办,是总规要回答的问题。控规是地方政府行政的执法依据。要把控规和总规之间的关系分清楚,才能清楚总规在干什么,总规怎么编。

总规要反应各行各业空间需求 引领城市发展

总规要看得见,摸得着,抓得住,行得通,改得动,稳得住,不偏不倚地反映各行各业空间需求的城市中长期规划。

总规要控制这个城市15年的发展,预测和实际之间会出现一个缝隙,怎么样建立一套行政机制,让总规既能控制城市发展,又能够按照实际情况做适当调整,这是总规要做的事。

一个非常有用的总体规划,首先要重构规划语言系统,二是重构空间治理机制,三是重构全域体系,四是改变人口规模的概念。过去我们老是把人口和用地挂钩,使我们在城市规划的研究过程中不能很客观地研究这个城市的人口发展动向。

总体规划是统筹全域的愿景和发展目标为基础,整合所有涉及空间领域的行业规划,形成统一的规划引导要素和控制底线要素,实现一张蓝图干到底,总规规划就两件事情,第一是引导,第二是控制。引导就是你这个城市到底怎么发展,控制就是控制我们的生态、日益稀缺的资源不能再稀缺下去。

一个好的总规至少能做到四点:上级政府知道你要干什么,本级政府要知道怎么干,相关部门知道如何协调和配合怎么来干,社会各界知道如何评价与监督。

城市定位、城市目标、城市愿景是非常宏大的,如果不把这些目标、愿景量化,很难让人知道你要想干什么。确定目标没问题,确定再宏大的目标都没有问题,但是总体规划是有实施年限的,要达到什么样的指标你才能实现你的目标,这是总体规划在确定目标的时候一定要回答的问题。

2020年全国要建成小康社会,什么是小康社会?要有一个约束性的指标来考核你有没有实现。诸如此类的目标我们在做总体规划的时候要特别小心。

共同守望 助力“多规合一”

除了目标,总体规划一定要引领城市发展以外,还有一个规划管控。我们一直在说城市规划一定是双目标的,首先要促生产,第二是保生态。

这次总体规划改革很重要的一个内容是希望战略规划和总体规划能够合为一体。

解决体制问题以后,“多规合一”应该在总体规划里面得到满足。

这次总规改革对规划内容影响最大的是分层管层级管理。层级管理就是应该放到哪一级政府去干。凡是不属于中央事权管理内的内容全部放在下一个层次,以此来维护规划的权威性。

空间治理,有一个社会治理的概念,这个概念的来源是十八届三中全会提出来的,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。规划是一种协调空间发展的公共政策,是城乡空间治理的有效抓手。以前出现“多规合一”分离的原因是大家不聚焦,社会治理需要大家聚焦,它需要政府和社会各方面共同协作,出现了问题,进行统一协调。

现在的四个主要规划,国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划和环境保护总体规划,这四个规划的类别、形象都是不同的,相互之间是咬合的。国土部门,区国土分局、市国土局到国土资源部这条线非常强硬,它和城市规划,和国民经济发展规划之间的联系非常弱,由于纵向的刚性导致它没有灵活性,就没有办法和城市规划相协调,所以才形成了多规不合一的现象。

孟子说守望相助,我们叫共同守望。希望上级政府、本级政府、政府各个部门都守望一本规划,这样城市才有可能发展。

全空间、全方位、全要素编制城乡总体规划

城市总体规划不能再只做城市了。理由有两个,第一个是现代城市的城市空间和生态空间已经犬牙交错,不可分割。第二是要像做城市规划那样做生态空间。因此,现在的城市规划一定是城乡规划,城乡总体规划就需要全空间全要素全方位,包括农业用地、生态用地一起做,才能得到最大效益。

总体规划改革的思路和要求中,需要改变人口规模的概念,改变空间格局的概念,城市空间格局的确定需要全社会共同参与,以及需要改变生态系统的概念,生态系统需要与人的需求并重。

编制理念:贯彻落实五大发展理念。

编制体系:多规合一。

编制范围:全域规划。

编制内容:事权挂钩,突出底线思维。

规划审批:按事权管理。

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