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肖金成:促进区域协调发展 迈向共同富裕之路

2022-11-18 15:31 来源:《经济》2022年11期(总第346期)

作者| 肖金成  中国国土经济学会理事长、国家发展与改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长

坚持走共同富裕的道路是中国特色社会主义的根本原则。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出:“着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题,不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益,团结带领全国各族人民不断为美好生活而奋斗。”区域协调发展是党的十九大提出的国家重大战略,是实现共同富裕目标的基本途径和重要举措。

01 主要解决区域发展差距问题

2021年10月16日,《求是》杂志刊发习近平总书记的重要文章《扎实推动共同富裕》提出:“全体人民共同富裕是一个总体概念,是对全社会而言的,不要分成城市一块、农村一块,或者东部、中部、西部地区各一块,各提各的指标,要从全局上来看。”

改革开放初期,我国实施的区域发展战略是东部地区率先发展,东部地区发展很快,但中西部的发展受多方面制约,开放与发展有些滞后,东中西部地区发展差距拉大。2000年,东部地区人均GDP最高的上海达到3.45万元,是西部地区最低的贵州12.97倍(0.266万元)。从2000年开始,先后实施西部大开发、中部崛起和振兴东北等老工业基地战略,在三大战略的引领下,区域发展差距有所缩小。2010年,上海的人均GDP为7.32万元,是贵州的4.46倍(1.64万元),东部地区人均GDP为4.58万元,是中西部地区的1.9倍、2.03倍。2021年,地区间人均GDP水平有所缩小,但差距依然存在,东部地区人均GDP为9.3万元,是中西部地区的1.52倍、1.67倍。

除了东中西部的差距之外,还应值得重视的是城市群内外的差距。城市群是我国2000年以来发展比较快的区域。城市群的基本特征是城市比较密集、产业比较密集、人口比较密集,是经济比较发达的地区。随着城镇化水平快速提高,城市规模不断扩大,吸引了国际国内大量经济要素。我国已有10个较为成熟的城市群(长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、成渝、长江中游、关中、中原、海峡西岸、辽中南城市群),2018年十大城市群土地面积共113.91万平方公里,占全国陆地面积的11.87%,人口占比为45.33%,GDP占比62.31%。也就是说,十大城市群以1/10左右的土地,承载了全国近1/2的人口,创造了近2/3的GDP,成为支撑我国经济社会发展的重要支柱。除此之外,以长沙为核心的长株潭城市群、以合肥为核心的江淮城市群、以哈尔滨和长春为核心的哈长城市群、以南宁为核心的北部湾城市群、以乌鲁木齐为核心的天山北坡城市群,未来都有希望发展为规模较大的城市群。15个城市群合计土地面积占全国比重17.68%,常住人口占全国比重55.63%,GDP占全国比重71.89%。这意味着城市群之外有82.23%的土地面积,44.37%的常住人口,GDP占比仅有28.11%,城市群内和城市群之外的发展差距较大。

我国分为34个省级行政区,除北京、天津、上海3个直辖市和香港、澳门、台湾、海南空间面积较小外,其他省区市面积都很大。面积较大的省份中心区域与边缘区域一般都存在较大的差距。根据2021年的统计数据,将省会城市所在地区与该省人均GDP最低的地区进行对比,平均差距为2.64倍。其中,差距超过4倍的有3个省(广东、湖南、甘肃),差距3-4倍的有4个(安徽、湖北、四川、青海),差距2-3倍的有15个(江苏、浙江、山东、山西、江西、河南、内蒙古、贵州、云南、西藏、陕西、宁夏、新疆、辽宁、吉林),差距低于1倍的有5个(河北、福建、海南、广西、黑龙江)。

由此可见,经济发展差距最大的并不是东中西部和城乡间的差距,而是省域范围内中心地区与边缘地区的差距。值得重视的是,一些发达地区的差距也较大,如广东为4.45倍。除个别地级市的人均GDP高于省会城市外,多数省份的省会所在地区的人均GDP都远远高于其他地区,并出现了一种带有规律性的现象,以省会为中心,由近及远,经济发展水平随距离而递减,经济发展差距随距离而递增。几乎每个省份都有以省会城市为核心的经济较发达的地区,也有离省会城市较远的处于省域边缘的欠发达地区,两省份交界、三省份交界甚至四省份交界,如湘鄂渝黔、晋冀鲁豫、苏鲁豫皖、赣浙闽皖、赣粤闽湘等四省份交界地区,还有陕甘宁、鄂豫皖、川陕甘、川滇黔、滇黔桂等三省份交界地区,两省份交界地区就更多了。省域边缘地区绝大多数为欠发达地区,形成了明显的“断裂点”。其原因是远离政治和经济中心,行政分割严重,交通不便,难以接受省会城市的辐射。

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图1 15个城市群的范围界定及基本情况(作者提供)

02 缩小区域发展差距的政策建议

促进区域协调发展就是要采取措施缩小区域之间的差距。过去缩小区域差距往往着眼于东中西部地区之间的差距,在经济占比、增长速度上做文章。实际上,缩小区域差距应放在缩小人均收入的差距上。应着眼于城市群内外、省域中心地区与边缘地区、老少边穷地区与其他地区人均收入的差距,通过合理有序的人口流动和国家政策的支持,才能取得明显效果。

第一,促进人口有序流动,缩小城市群内外的人均收入差距。我国的城市群,GDP占比较高,人口占比较低,所以城市群内人均GDP普遍较高。城市群内除核心城市之外,其他城市的规模都不大,吸纳能力还比较强,通过集聚产业,完善基础设施,可承载比现有规模一倍的人口。如长三角的南通、扬州、泰州、湖州、嘉兴、绍兴等城市,容纳量还很大。京津冀城市群中,廊坊、保定、沧州、唐山、秦皇岛、邯郸等城市也有很大的发展潜力。珠三角城市群中,惠州、江门、中山、珠海的城市规模都不大。成渝城市群的泸州、内江、合川、广安、遂宁、南充等,都有很大的发展潜力。这些城市人口规模的扩大,有利于优化城市群的空间结构,解决城市群核心城市“一市独大”的问题,还有利于解决区域发展不协调的问题。

第二,加快发展边缘区的中心城市,缩小省域中心地区与边缘地区的差距。促进区域协调发展,应重点解决中心与边缘的差距问题。边界地区往往为几个省级行政区所管辖,有些边界地区为两个独立行政区域分辖,有些边界地区为三个独立行政区域分辖,如陕甘宁边界地区、闽浙赣边界地区等;有些边界地区为四个独立行政区域分辖,如晋冀鲁豫边界地区、苏鲁豫皖边界地区等。从省内来说,它们都是每个省的边缘区,由于经济和政治体制造成的地区分割,阻断了相邻各地的社会联系和经济联系,人为地为边界地区的经济联系与发展制造了许多障碍,从而使中国省级边界地区一直处于各省区经济发展的边缘。由于边缘地区远离各自的经济、政治中心,受益于这些经济发达地区的机会相对较少。在各行政区进行社会经济布局时也大都因边界地区位置偏僻而常常很少顾及。甚至某些边界地区处于各自行政区经济发展圈以外的“真空地带”。解决的途径有两个,一是加强省际间区域合作;二是加快发展区域性中心城市。

应在非城市群地区支持区域性中心城市的发展。完善地区级城市的功能,提高他们的吸引力和辐射力,使他们的辐射半径同他们所辖区域相一致,最大限度地缩小边缘地区范围,消灭经济发展“死角”。所谓区域性中心城市,一般指城市群和都市圈之外具有一定规模的能够辐射带动周边地区的城市。随着规模的不断扩大,其辐射的半径越来越大,有利于推动经济要素优化配置,支撑和带动区域经济发展。据统计,目前我国共有333个地级行政区,包括293个地级市、7个地区、30个自治州、3个盟,以及4个直辖市。这其中,有183个地级行政区位于城市群和都市圈之外,城市群、都市圈之外的地区应把地级市的中心城区、地区政府、自治州和盟政府所在地发展成为区域性中心城市。

与都市圈和城市群核心城市“瘦身健体”的发展指向相反的是,区域性中心城市要做到要素集聚化和人口集中化。在这种向中心聚拢的过程中能够增强区域性中心城市的综合性经济功能,当其规模扩大、实力增强时,便更能进一步向周边地区辐射,带动周边地区发展。

应继续加大对老少边穷地区的支持力度,缩小与其他地区的发展差距。革命老区多处于省际交界地区,如陕甘宁、鄂豫皖、川陕甘、赣粤闽、晋冀鲁豫、湘赣等地区,革命战争时期为中国革命作出了巨大贡献,至今很多仍是欠发达地区,因此,应给予更多的政策和资金支持。

第三,促进区域协调发展,缩小区域发展差距。推进区域协调发展战略的目的是缩小区域差距。从2000年开始实施的西部大开发战略,2003年开始实施的东北等老工业基地振兴战略,2005年开始实施的中部崛起战略,均属于区域协调发展战略的重要组成部分,并取得了显著成效,已根本改变了差距不断拉大的趋势,尤其是东西部的差距在明显缩小,但消除差距不是短时间内可以完成的任务。实现共同富裕对区域来讲就是各区域收入水平和生活水平差距不能太大,不能越拉越大,而应逐步有所缩小,但不是绝对平均。缩小区域差距主要是缩小人均GDP的差距。因此,区域协调发展可以通过人口的流动来实现,一个地区如果经济发展水平高,就会吸引人口流入,总人口增加,人均收入水平自然就下降了。欠发达地区人口减少,分母变小,即使分子不变,人均GDP也会提高。当然,应通过改善欠发达地区的基础设施,通过完善区域性中心城市的功能,改善营商环境,吸引要素聚集,促进区域加快发展。

共同富裕是一个长期、复杂而又艰巨的任务,尤其是区域之间,由于存在自然环境、基础条件、资源禀赋、文化传统的差异,需要在发展的过程中不断探索。但在公共服务方面,可以发挥社会主义国家的优势,不断改善民生,促进公共服务均等化。通过横向转移支付,逐步加大对欠发达地区公共服务的支出,通过完善基础医疗、教育、就业、文化、社会保障等公共服务体系,不断提升公共服务水平,让欠发达地区的人民能够享受和发达地区基本相同的公共服务。应建立比较完善的全国统一的社会保障体系,重点解决养老和看病的问题,解除他们的后顾之忧,使他们敢消费,并逐步实现消费升级,形成现实的市场需求。通过二次分配,重点解决欠发达地区和低收入群体的生存和发展问题。

* 本文第二作者洪晗为中国邮政储蓄银行博士后科研工作站、中国社会科学院经济学博士

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