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崔功豪教授专访:都市圈是代表国家参与国际竞争的基本单元

2021-04-22 09:28 来源:上海大都市圈规划

导读:

近年来,国家发改委、自然资源部等部委相继发布都市圈相关工作指导文件,各地也将都市圈建设要求写进“十四五”规划中,都市圈成为当下区域建设发展的热词。为进一步深入理解都市圈相关理论及规划理念,探索都市圈规划实践的技术与方法,上海大都市圈规划研究中心特别邀请国内规划泰斗崔功豪教授,以专访的形式针对都市圈议题进行阐释与解答。

随着全球化的进展,出现了“区域化城市”、“巨型城市区域”、“城市化区域”、“都市圈”等概念,请重点谈谈区域规划,特别是都市圈规划,近几十年有哪些变化?其对于当下及未来世界潮流、国家发展有何意义?

崔功豪:都市圈实际是一种城市区域的形式。

从两个角度看城市区域的形成过程:一是从城市本身来看,城市作为人群活动的载体,随着人口集聚、功能增加,城市慢慢自然地扩张,所以从点到面的过程就是城市本身发展的过程。二是从国家要求、社会责任来看,城市从一个社会发展中的从属地位,进一步发展为主体地位,国家对于城市的发展具有很多的要求,比如说如何代表国家参与国际的竞争、如何发挥城市辐射能力来影响带动中小城市的发展、如何通过城市的力量来带动乡村的发展。

// 图1 2018年50万及以上人口的城市和城市群比例分布(来源:联合国《世界城市化展望(2018年修订版)》)

所以我把城市区域的发展看作是内在和外在的发展过程。城市,从一个点变成一个面,从城区加郊区变成市区、变成市域、变成都市区、变成都市圈、再变成城市群,最后到城市带。这样一个过程,实际上就是城市的功能和作用逐步发展的过程。当今世界城市的主体地位进一步上升,要求它发挥的作用就更大,要带动的面也更大,所以出现了大量的城市群,这是社会发展的要求。

另一方面,现在全球化加速,全球的时代就是一个竞争的时代,全球竞争表现在城市的竞争。当然城市的竞争不是单一城市的竞争,而是城市与周围的区域结合在一起的竞争,也就是城市区域的竞争。所以在90年代我就提到,全球竞争实际上就是城市区域之间的竞争,城市区域是城市竞争的基本空间单元。全世界非常重视城市区域竞争,我们常说的东京、伦敦、纽约等都市圈,名称不同,但都是一种城市区域的类型。

都市圈在中国的概念是比较多样的,有叫都市圈,也有叫城市群、大都市区等。各地方用的名字不同,而且各个时段也不太一样。从规划来讲,区域概念经历了几次变化。最早只谈城市,没有区域的概念。1970年中,南京大学从区域的角度做了烟台城市规划,提出区域中的城市理念。之后就开始编制市域规划、都市区的规划,城市规划的空间范围跳出了市域,将市域的发展扩展到它周边联系的地区。之后又出现了都市圈的规划、城市群的规划。国家把城市群作为城镇化的主要对象,城市群规划从2006年“十一五”开始提出,到2016年这十年国家批准的城市群规划有21个。城市群规划是一个区域性的规划,在这段时间,都市圈的概念不太提及。

都市圈规划最早什么时候开始的呢?1990年南京市编制城市总体规划时,我首先提出南京应该编制都市圈规划,这是中国规划界第一个用都市圈的名字来编制的规划。2000年开始,江苏省编制城镇体系规划,划了南京都市圈、苏锡常都市圈、徐州都市圈三个都市圈,此时其他大城市(如武汉)也开始编制都市圈规划,都市圈规划编制是从2000年左右大规模开展的。到了2019年,国家发改委颁布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,都市圈规划开始加速。

// 图2 2002年江苏省划定的苏锡常都市圈范围(来源:《苏锡常都市圈规划2002-2020》)

2019年,中央财经工作会议提出要把优势资源集中到中心城市和城市群,经济发展的空间结构发生很大的变化,中心城市和城市群正在成为承载各种经济要素的主要载体。等到都市圈指导意见出来以后,形成中心城市、都市圈、城市群三个层次,我把它叫做中国中心城市的一个空间系列。中心城市、都市圈、城市群三者中,都市圈是城市群里重要的组成部分。城市群是区域性概念,重在处理城市和城市之间的关系;而都市圈是一个以城市为主体的发展区域。也可理解为类似城市规划和区域规划的不同。

从概念上来讲,美国最早提出都市统计区,作为人口统计的单元。中国讲城市和乡村,美国讲大都市区、非大都市区。在美国,大都市区内部可以接受大都市的各种辐射,享受大都市的各种设施,所以很显然大都市区是一个发展的区域,非大都市区的发展相对缓慢。都市圈的名称是由日本提出来的,1950年代木内信藏最早提出城市空间地域三地带学说,中心、边缘、腹地构成都市圈的结构,高桥伸夫提出了日本三大都市圈。

// 图3  日本三大都市圈范围(来源:日本国土交通省大都市公共交通调查2015)

从趋势上来看,都市圈和都市区可以看作是一个国家或者地区经济发展的标志。一个国家有多少大都市区,一个区域是不是一个大都市区,就变成一个发展标志,比如美国2050规划提出10个巨型大都市区,作为社会发展的主要空间载体,生产要素的集中地,也是经济重要区。对今天而言,都市圈更是一个国家参与国际竞争的手段。

最近的“十四五”规划,在城市规划空间布局里面专门提到都市圈。所以我的理解就是进一步证实了都市圈已经进入国家各级规划的视野里,都市圈、现代化的都市圈在规划里面提出来,无论在国家经济发展,还是在国际竞争中,都具有非常重要的意义。

近二十年,上海、南京、武汉、南昌、重庆、福州等城市,陆续开展了都市圈规划和建设工作,各个都市圈侧重点有所不同。那么,您认为当前都市圈规划工作的核心目标是什么,需要重点解决哪些问题?

崔功豪:我把都市圈规划的核心目标归纳为三个方面:

第一代表国家参与国际竞争;第二达到区域内共同富裕,通过大城市带动中小城市,带动乡村一起发展,逐步缩小差异,达到共同富裕;第三同城发展、有序发展,城市的责任就是带动区域的发展,发展的重要方式就是协同,就是同城发展。

都市圈规划工作解决什么问题呢?首先,明确都市圈定位及功能体系。都市圈是中心城市和相联系的区域与城市组成的。要形成整体的竞争力、共同发展,一定要充分发挥整个圈域、各个城市的优势,建成一个全区域统一的功能体系,明确发展定位、发展责任,这是比较重要的。如上海大都市圈内,苏州发展什么、上海发展什么,根据各城市的特点,发挥最大的优势,尽各自的责任,组成一个统一的功能体系。这个是首要解决的问题。

// 图4 上海大都市圈各城市总体规划空间结构拼合(来源:《长三角区域规划协同的上海实践与思考》)

第二,着眼于都市圈内部的惠民工程。要想都市圈形成整体的实力、实现共同富裕,要着眼于都市圈内部的惠民工程,如文化、教育、财政、旅游、资金、交通等,这些都是跟老百姓密切有关的,能够凝聚整个都市圈力量的。只有人心相通,都市圈才能形成整体的力量。

第三,要解决跨界区域的问题,这是所有都市圈规划的重点。因为跨界区域长期成为三不管地区,存在非常大的矛盾,经济发展较为落后、环境出现问题、交通拥堵等,如广佛都市圈应重点解决广州和佛山两地交界的100多公里地带怎么发展的问题。

所以我的理解要重视这三个方面。第一就是各个城市的定位,每个城市弄清自己的价值、在整个体系里面的目标。第二解决惠民,使得都市圈的老百姓都能享受到利好,把惠民工程做好。第三解决跨界问题,这对于整个区域成为整体非常重要。

中国幅员辽阔,每个省市地区的情况千差万别,既有一般性,也有特殊性。在都市圈国土空间规划开展及实施过程中,您认为应该如何处理好不同地区之间、地区内部的统一性与差异性的关系?

崔功豪:对于这个问题,我认为应该讲三个制宜:因地制宜、因城制宜、因时制宜。

第一,我觉得首先要明确都市圈的共同点。比如结构的统一性。都市圈是由中心和圈构成的,这是大的结构。结构的统一性,一定是一个强大的中心,和一定面积的圈。第二是基本特征的统一性。都市圈定义是一小时通勤圈,不过都市圈的功能不是解决通勤的问题,是解决发展的问题,通勤联系只是社会联系的一个方面,更重要的是经济联系。所以都市圈一定有一个时空关系,比如一般用时间的概念或距离的概念。从我理解的国际上比较合适的尺度是1万平方公里,也就是50公里到70公里之间的距离。

// 图5 都市圈范围界定需考虑的要素(以上海为例)(来源:《长三角区域规划协同的上海实践与思考》)

差异性有几个方面。第一是核心城市发展的差异性,核心城市存在差异,规模不大、经济实力不强、经济联系不密,核心城市发展就相对较弱。第二是发展水平有差别,就是区域经济发展水平是有差别的。第三是经济联系的差异性,有很强联系的,也有无法或很少与其他城市联系。

如何对待差异性呢?第一是明确都市圈的发展阶段。江苏省在2000年编制南京、苏锡常、徐州三个都市圈规划时,对于每个都市圈未来发展的路径和方向提出三句话:发展最成熟的苏锡常都市圈,叫做“优化”;南京都市圈叫“完善”;徐州都市圈叫“培育”,还没有达到都市圈水平,需要培育。所以针对差异性,首先就是判定都市圈的发展阶段,需要明确它处于优化阶段、完善阶段还是培育阶段。

第二是提升核心城市的能力。如何能够称为都市圈,重点就是核心城市。核心城市有没有水平、如何提升核心城市,这是非常重要的。整个都市圈规划的重要方向之一就是如何制定提升核心城市的策略。南京都市圈的问题,就是核心不够强,作为省会城市、首要城市、中心城市,它的辐射影响力还需提高;上海则主要解决对外发散、扩大对外影响的问题。所以研究都市圈的差别需要对核心城市的发展做一个判断,确定核心城市发展的路径目标。通过优势资源分析,抓住特色,以特色取胜,而不完全以水平取胜。构建特色功能体系和特色空间体系,这是形成吸引力、让都市圈参与竞争的很重要的方面。

第三,都市圈功能的集中体现是它的经济社会联系。有联系才构成都市圈,没有联系就只是密集区。怎样增强它的联系,包括经济联系、功能联系,这是差异化都市圈里非常重要的方面。首先要构成一个以互联网和高铁网为主体的网络,可以从基础设施着手。

南京是最早开展都市圈规划和建设的城市之一,近期国家发改委也批复了《南京都市圈发展规划》。对于这些年南京都市圈的建设工作及成效,您可以分享一些好的经验或工作经历吗?

崔功豪:首先要说明一下,我没有参加刚公布批准的《南京都市圈发展规划》,我所介绍的是原有的南京都市圈规划实施中的一些协同发展的认识和做法。《转型与协同——南京都市圈城乡空间协同规划的实践探索》这本书,总结了南京都市圈很多的工作。

参与南京都市圈建设的领导及技术人员,对区域协作、协同的观念很强,因为历史上南京一直是一个区域性的城市。国家提出区域协调发展要求时,南京作为长江中下游的中心城市,提出18个地市的区域概念,一直延伸到江西。18个地市的经济协作联席会议,每年轮流由一个市长担任主席。这个范围发生了很多变化,但主要还是以沿长江城市为主。都市圈的提出,以南京为中心,将一小时辐射圈的范围内,包括南面的马鞍山、芜湖、铜陵,北面的滁州和东面的镇江纳入。南京是处于省界边缘的省会城市,虽然是江苏省会,但靠近安徽,而且江苏省东部地区受到上海的影响较大,所以南京更要重视跨省的区域协同、区域发展。

// 图6  2002年江苏省划定的南京都市圈范围(来源:《南京都市圈规划2002-2020》)

当时,南京经济协作会的事务主要集中在政府层面,召开协调会,互相支持项目、协商布局等,规划层面并不显著。直到2000年的时候提出南京都市圈规划,制定了南京都市圈的五年建设规划,这是全国第一个由建设部门牵头做的五年建设规划,而且是跨省域的建设规划,然后正式编制南京都市圈规划。我觉得最重要的是南京都市圈建立统一机构,提出了很多机制,尤其是决策层、协调层、执行层的三层运作机制也为长三角一体化所采用。

我把南京都市圈的经验归纳为几个方面。第一,南京都市圈规划的指导思想非常明确。以人为本,共享共存,提高整个区域内全部居民的生活质量,实现同等的公民待遇。南京都市圈规划最早提出同城化规划,当时规划界或者学术界有一个讨论,就是一体化和同城化的区别在哪儿。同城化是比一体化更进一步的城市化行为,就是同等待遇。南京都市圈规划一直把提高居民生活质量、实现同城化作为目标。

我到加拿大去看蒙特利尔大都市区,30多个城市、一个组织,充分自治、平等互利、利益均享。这30多个城市里,有中心城市,有小城市,每个城市的地位都是一样的,每年的主席轮流当,做的非常好,运行的很好。第一,搭平台,大中小城市通通平等,都是轮流做主席,都有话语权;第二,利益均享,建设项目谁获利益谁出钱;第三,公共事务费用,按人口规模平摊,而不是按照城市等级,人多就多出一点,人少就少出一点。我理解南京都市圈中提的南京不以老大自居的思想是对的,相互平等,利益均等,我觉得这是非常重要的一个点。

第二,都市圈规划不能面面俱到,要抓重点。因为都市圈规划、所有的区域规划都是协调性规划,协调内容很多,要抓重点。南京都市圈重点有三个:第一个是生态的问题,特别是相互交界的地区,生态的问题矛盾最大;第二个是基础设施,基础设施的互通是一个非常重要的方面;第三个是重点要解决跨界,跨界的矛盾是所有都市圈里面重点要解决的问题。我记得广州当时研究新车站的选址,是放在广州还是佛山?最后定下来就放在交界处,这个车站就是跨界地区的利益关系。因为跨界地区涉及到双方利益的问题,所以一直是规划的重点。

第三,规划实施层面,要有共同的约定。规划的问题实际都是协调和指导,很多内容不是强制的。制定一个规划约定,是共同遵守的,不是一个强制的规则命令。取得共识,共同商量,然后大家约定,应该怎么做。我觉得南京都市圈这个方面做的很好,一共组织了17个专业委员会,比如市政、交通等等,分别来协调。

所以我理解,第一明确指导思想,第二明确规划重点,第三有一个共同的约定。这三条原则是非常重要的。

当前,上海大都市圈空间协同规划编制工作正在开展中,涉及上海、无锡、常州、苏州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山等9个城市。那么,您对这样“1+8”组合的上海大都市圈是如何认识的?对于长三角一体化发展、国内双循环新格局的建立以及国际区域发展形势等不同层面有何意义或影响?

崔功豪:过去很长时间,我们研究长三角,核心是15个城市,这个就是我们讲的小长三角,或者叫做核心长三角。这15个城市是长三角的核心,是长三角地缘、血缘、文缘、功能、经济、社会联系最密切的地区。后来扩大变成三省一市,叫泛长三角,长三角的概念就泛化了。

我理解的上海大都市圈“1+8”城市,实际上就是核心中的核心,是深度同城化的区域,是上海要打造卓越的全球城市、成为双循环枢纽所要依靠的。无论是内循环、外循环重点都在这9个城市,无论是对外开放、科技创新、产业基地、文化创意等,全在这9个城市。上海大都市圈建设是上海走向国际化、更快地促成上海成为国际大都市、成为全球城市的一个措施。因为要参与国际竞争,就要集聚能量、集聚经济、集聚文化、集聚创意、集聚科技。上海大都市圈“1+8”城市就是一个高密度区域,反映了集聚效应,是长三角的核心,是双循环的最佳区域,是国际化的领头羊。

// 图7 上海大都市圈“1+8”范围

请谈一谈您对未来都市圈发展的思考,对于上海大都市圈的规划与建设,有何寄语或期望?

崔功豪:我非常支持成立“上海大都市圈规划研究中心”。中国城市规划的实践,世界任何国家都没有这么多规划类型、这么多规划成果、这么多规划参加人员,但我们没有或者说很少创造自己的理论。都市圈作为重要的一种空间类型,为什么不能有独创的理论?今天中国城市化已经超过到60%,我们也是城市社会了,所以我非常支持上海成立这个大都市圈规划研究中心。

// 图8  2020年9月28日上海大都市圈规划研究中心揭牌成立

第一,要创造都市圈理论,中国的都市圈理论,上海有这个条件。

第二,要讲好中国都市圈的故事,特别是上海大都市圈。上海大都市圈要成为中国都市圈的样板,讲好这个故事。

第三,上海大都市圈下一步怎么发展。上海作为一个全世界卓越的大都市,应该有一个更大的战略、扩大的战略。上海大都市圈“1+8”城市以外,上海如何带动长三角的发展,我觉得应该有一个战略的设想,这个问题非常重要。

最后,培养人才,办都市圈规划的培训班。只有大家都这样做,才能形成共识。办培训班可以充分讨论,我们把什么是都市圈、怎么做都市圈,编成都市圈规划编制规范理论,这套理论可以进一步推动都市圈规划工作。

我把前面四点总结为“一个理论,一个故事,一个战略,一批人才”。不要停留在把上海大都市圈规划做好就完了,要做尽做细做实,还有很多规划没有落实。同时我们也要高屋建瓴,看远一点,创造一些理论,制定一些规范,提出一些例子,培养出一批人才。这是我的希望,也是对你们的要求。

专家简介

崔功豪教授,南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师,长期从事城市与区域规划研究工作,曾任住房和城乡建设部城乡规划专家委员会委员、国家特许注册规划师、中国城市科学研究会常务理事、美国亚洲城市研究协会国际组委等职。著有《城市总体规划》、《中国城镇发展研究》、《城市地理学》、《区域分析与区域规划》、《当代区域规划导论》等专著,2016年获中国城市规划终身成就奖。

总 策 划

熊   健   上海大都市圈规划研究中心主任;上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长

孙   娟   上海大都市圈规划研究中心副主任;中国城市规划设计研究院上海分院院长

屠启宇  上海大都市圈规划研究中心副主任;上 海社会科学院城市与人口发展研究所副所长、研究员

文 字 整 理

邹   伟   上海大都市圈规划研究中心,上海市城市规划设计研究院,规划师

居晓婷   上海大都市圈规划研究中心,上海市城市规划设计研究院,规划师

杜凤姣   上海大都市圈规划研究中心,上海市城市规划设计研究院,规划师



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