中国城市规划学会官方网站

您当前的位置: 中国城市规划网> 资讯 >深度报道 > 正文

战后伦敦治理“大城市病”的经验启示

2016-08-22 10:46 来源:中国经济时报-中国经济新闻网 作者:国务院发展研究中心课题组

伦敦战后空间结构优化、功能疏解和大城市病治理的经验可为当前北京提供很好的启示。北京可在首都圈规划、立法与定期评估调整,绿化隔离带和重点新城建设、产业疏解和转型升级、交通需求管理、基本公共服务均等化和环境治理等诸多方面汲取伦敦经验,加快实现城市空间结构优化、非首都功能疏解和大城市病治理。

推动京津冀协同发展是中央作出的重大决策部署,其主要任务之一是有序疏解北京非首都功能,缓解大城市病。目前,北京大城市病突出表现为环境(尤其是大气)污染严重、公共服务失衡、交通拥堵等一系列问题。这既与建国以来北京规划不尽合理,中心城区形成了“摊大饼”式的空间结构,人口和产业功能过分集聚密切相关,也反映了北京城市建设管理水平与世界先进水平相比还存在较大差距。

伦敦是英国首都和政治、经济、文化中心,也是世界著名的金融中心、创意中心和旅游胜地。伦敦在二战前后与北京当前十分相似,中心城区人口超过八百万,伴生了一系列卫生、交通、环境等大城市病。这些问题促使伦敦较早开始思考应对措施,在世界上率先形成了现代城市规划理念、技术标准和法律规范。战后重建中,伦敦提出限制城市蔓延的思路,在空间结构优化、功能结构调整和城市管理水平提升,尤其是大气污染治理、交通拥堵缓解等方面提出了不少有效措施,较为成功地实现了人口疏解、产业转型和城市竞争力提升。研究伦敦战后空间结构优化、功能疏解和大城市病治理经验,对当前北京具有重要借鉴意义。

优化城市空间结构的主要经验是制定区域规划、划定增长边界和建设较大规模新城

伦敦是一座历史悠久的城市,城市空间结构早已定型,战后重建也只能小规模调整。因此,伦敦优化城市空间结构,主要是从区域着眼,从区域规划、划定增长边界和新城建设三方面着手。

(一)区域规划、配套法律法规和定期评估调整机制是优化城市空间结构、疏解功能和治理大城市病的基础

伦敦在全球较早制定了有较强政策效力的区域规划,并坚持落实至今。二战后伦敦制定了著名的“阿伯克龙比规划”(AbercrombiePlan,1944),规划面积达到6735平方公里(略小于北京市域平原浅山区范围),涵盖周边与之紧密联系的134个郡属市等地方自治政府,涉及1250万人,系统性提出了通过绿带划定伦敦增长边界,通过新城疏解伦敦产业和人口,通过高速公路、城际铁路等交通基础设施推进伦敦与周边地区协同发展等任务。这一规划成为后续历版规划的基础和参照。此后,尽管各届中央政府对伦敦的发展思路各不相同,伦敦的管理机构也几经调整,但规划的空间结构基本保持不变。

伦敦较早通过法案形式明确了规划实施保障、大都市区政府管理权限和施政重点。英国地方自治传统悠久,行政等级复杂,直到1963年才以阿伯克龙比规划确定的空间范围和主要任务为基础,成立了统一的伦敦管理机构,颁布了《大伦敦地方政府法》。这一法案与《新城法》《绿地法》《公共卫生法》《工厂法》等法律法规、后续的区域规划一起构成了伦敦依法治理的基础,将政府行为和规划落实纳入了法治轨道,增强了规划实施效力。

伦敦高度重视规划、法规的政策评估和适时调整。1940年的政策研究报告《巴罗报告》是阿伯克龙比规划出台的基础,近年来伦敦在2004、2008、2011、2013年都颁布了兼有上轮政策评估与本轮施政纲领相结合的战略规划。在评估支撑和现实需要的基础上,《大伦敦地方政府法》和相关法律法规每隔几年都会修订一次,以便于伦敦及时发现、应对和解决问题,不断提升城市活力。

(二)划定城市增长边界是控制中心城区蔓延的核心措施,但划定和维护边界需要多措并举、多方协作

伦敦在中心城区外围成功划定并实施了以围合型城市绿化隔离带为基础的城市增长边界。其举措和经验包括:一是绿化隔离带选址于1939年伦敦人口顶峰时的建成区范围之外,且规划宽度达到了8—15公里,规划面积达到两千多平方公里,将原有开放空间一次性串联建成了环城绿带,减少了建设阻力;二是议会购买了绿化隔离带用地的关键部分土地所有权,杜绝了与居民的发展权纠纷;三是专门制定了《绿带法》,按照绿地“动态平衡、总量增长”的思路,严格控制开发建设,依法进行绿化隔离带管理;四是在绿化隔离带内规划建设了郊野森林公园、牧场、果园、乡村、农田等一系列与大都市紧密结合的生产、生活和休闲游憩等设施,并通过楔形绿地深入都市,形成风道,改善了大都市的小气候和景观环境,提高了绿化隔离带使用价值,得到了地方政府和广大市民普遍支持;五是通过大绿地基金(BigGreenFund)等多种措施,吸纳社会资本支持绿化建设;六是将绿化建设作为主要指标纳入政府KPI,实行年度考核问责。

(三)只有距离较远、规模较大的新城才可能承接中心城区人口和产业的疏解

二十世纪伦敦建设了三代新城。一战前第一代新城(如韦林花园城)规模仅有几万人,第二代新城是二战后阿伯克龙比规划中提出的八个人口规模十余万人的新城(如哈罗新城),但后来证明都无法承接伦敦人口和功能疏解,新城自身也难以实现职住平衡。因此,二十世纪六七十年代,伦敦提出依托交通廊道建设三个规划人口达25万—30万人的第三代新城(以密尔顿凯恩斯新城为代表,其距离伦敦72公里,距英国第二大城市伯明翰100公里,目前人口约22万),最终初步实现了功能自立。

伦敦新城建设探索为我们提供了宝贵的经验和教训,其中最重要的经验是,新城一定要有较大规模,并与中心城区保持一定距离,这样才有可能自立并承接中心城区的部分人口和功能。二是新城建设要有坚强的体制和政策保障。1945年英国政府成立新城委员会(NewTownCommittee),并于1946年颁布《新城法》,将新城建设从大都市战略提升至全国战略,为新城选址、定位等提供了更多选择,如密尔顿凯恩斯新城的目的是疏解伦敦人口和产业,但选址却在伦敦之外。三是伦敦战后新城建设基本都采用了政府与私营资本合作,共同成立公司进行建设运营的模式,既保证了新城规划建设不脱离政府预期,又通过市场运营提升了新城品质和活力。

推动功能疏解和产业转型的主要经验是提高产业环保标准,充分发挥市场作用

伦敦战后从工业城市转变为服务业城市,其疏解传统产业和培育新兴产业的过程既有效发挥了政府作用,也充分发挥了市场作用。

(一)通过立法提高环保标准,倒逼传统产业疏解

1956年伦敦颁布了世界上第一部《清洁空气法案》,划定了禁止使用有烟燃料的烟尘控制区,倒逼燃煤电厂与部分重工业设施关闭或迁出伦敦;1995年《环境法》又进一步制定了78个行业标准,几乎将伦敦市内高耗能和污染性行业全部迁出;2008年伦敦设立机动车“低排放区”,从管制时间、地域、对象、排放标准、收费金额及处罚规定等方面规定了进入低排放区车辆要求,也抑制了中心城区物流和大型商贸等业态的发展。

(二)通过改革鼓励金融和创意等产业发展,避免了制造业疏解后城市衰退

伦敦是重要的世界金融中心,其现代金融业崛起有赖于二十世纪八十年代中期和九十年代末进行的两次金融改革。1983—1986年第一次金融“大爆炸”以金融自由化改革为核心,推动英国国内金融企业向美国投行式混业竞争转变,并引入了外国金融机构。九十年代末第二次金融“大爆炸”以建立混业监管体系为核心,将原有多头监管机构职能集中到了新成立的金融服务局(FSA),统一了监管标准,提高了监管效率。

伦敦创意产业崛起有赖于政府大力投入支持。在2013年《创意伦敦:愿景和计划》中,伦敦提出对创意产业每年提供5千万英镑的基金投入(其中公共部分50%、民间资本50%),并打造一些重要的创意节点空间,着重支持节事活动、教育和技能培训、公共服务设施建设等项目。目前,伦敦创意产业从业人员和产值均超过了金融业。

提高城市管理水平,治理大城市病的主要经验是利用经济手段调节各方行为,促进多方协作

(一)减缓城市交通拥堵既需要控制小汽车出行,更需要大力发展以轨道交通为核心的公共交通系统,并鼓励非机动车出行

伦敦职住很不平衡、交通非常拥堵。2014年伦敦金融城的职住比达57倍。为缓解交通拥堵,伦敦大力推广公共交通,积极限制小汽车出行。2012年,伦敦公共交通出行率达到44.2%,而同期全国平均水平只有15%,曼彻斯特都市区仅为14%。伦敦的主要措施包括:

一是在中心城区收取交通拥堵费,严格限制私家车使用。伦敦早在2003年就划定了“交通拥堵收费区”,范围包括伦敦金融城和威斯敏斯特市的一部分(区内居住人口为13.6万)。收费时段为周一至周五早7点到晚6点,标准为每车每日10英镑,用途是补贴公共交通。2007年评估显示区内应收费车辆比收费前减少了30%,效果显著。但收费政策也有一些不足,主要是管理成本占到征收总额一半以上,补贴公共交通的目标未达预期,同时,收费区导致了车辆绕行,造成周边地区拥堵。

二是鼓励新城和郊区居民采用公共交通通勤,近年来尤其注重鼓励“公共交通+非机动车交通”的出行新模式。伦敦在全球最早建设地铁和城际铁路,目前已经建成总长402公里,包含11条路线和270个运营车站的地铁网,日均载客量为304万人。同时,伦敦充分利用了原有中心城区的十几个火车站,与市内重要的商务、商业、行政中心紧密连接,减少了城际铁路与地铁换乘压力,提高了换乘效率。2012年奥运会之前,伦敦又相继推出了自行车租赁计划、巴克利自行车高速公路等试点项目,规划了12条从中心城区至近郊新城的自行车道,着力打造长距离自行车交通和“城铁(地铁)+自行车交通”的出行新模式,以期彻底转变小汽车主导的城市交通体系。

(二)实现区域基本公共服务均等化,要发挥中央财政的统筹作用,也要鼓励社会力量参与

英国基本公共服务比较均衡,主要是基于两方面原因。

一是英国中央政府对财政收支有极强的统筹能力,在法律规定的事权下,通过转移支付保证了所有地方政府都有能力提供相对均衡的基本公共服务。以伦敦为例,2013/14年度,伦敦地方税占比不超过10%(完全为地方税的家庭财产税和印花土地税只占到5.7%),而中央税占80%以上;财政支出中几个重要类目如社会保障(占比33.8%)、健康(18.4%)和教育(14.5%)都是依据《公共健康法》《卫生法》《教育法》,由中央政府直接支出或审核支出的项目。此外,伦敦财政收支差额达到3430万英镑,这部分将由中央政府支配转移给相对落后的地方政府。

二是英国有悠久的地方自治传统,社会力量参与公共服务较为普遍,避免了行政等级主导下的公共服务失衡。在教育领域,英国非公立学校非常发达,其选址也不受政府干扰,一些知名学府如牛津大学、剑桥大学均在伦敦以外,伊顿公学等也位于大伦敦边缘的温莎镇。在医疗卫生领域,英国拥有可称之为全世界最好的全民医疗保健系统(NHS),其免费医疗、三级诊疗体系(全科医生初级服务、地方政府社区服务和国立医院专科服务)强化了地方政府责任,避免了患者盲目追求高等级医院的行为,实现了全民而非仅仅区域性的健康服务均等化。

(三)大都市环境治理需要长时间多方面努力,但核心是理顺各利益相关方权责,确保措施落地

大都市对人口和产业的集聚很容易导致生态环境问题爆发。1952年烟雾事件后,伦敦致力于改善生态环境和人居环境,直到1990年左右大气污染才得到了彻底治理。其主要经验既包括上文中已经提到的立法和制定行业标准,划定大气控制区域、疏解传统产业,限制机动车交通、建设绿化隔离带等措施,还特别注重多方协作,确保措施落地。

在与居民协作中,政府给予居民适当补贴。1956年《清洁空气法案》划定了禁止使用有烟燃料的烟尘控制区,需要大规模改造区内城市居民的传统炉灶,这一改装费用,30%由居民自理,30%由地方解决,40%由国家补助。

在与企业协作中,政府充分吸纳企业意见。1995年《环境法》中制定的78个行业标准是政府和行业代表共同协商的结果,既考虑了污染物控制要求,也考虑了行业治污成本,并建议和推广了产业转型升级的适用技术。

在政府间协作中,中央政府充分考虑地方政府实际情况。1995年《环境法》提出由中央政府制定统一的国家空气质量战略,但市郡政府有权在进行空气质量评估的基础上,对无法达到国家统一标准的区域,申请成立空气质量管理区,制定远期目标与行动计划,限期达到国家标准。同年6月英国政府发布白皮书《空气质量:接受挑战》,正式提出基于空气质量管理区的地方空气质量管理制度,理顺了各级政府权责。

伦敦经验对北京的启示

在空间结构优化方面,一是应将北京市域总体规划转变为首都圈规划,由立法机关以立法的形式予以保障。规划范围应与北京就业通勤影响范围一致,包括与北京交界且紧密联系的周边市县区部分地区。建立规划和政策实施评估机制,由立法机构基于定期评估结果进行法律调整修订。二是应兼顾实际情况,鼓励社会参与,尽快落实绿化隔离带建设目标。针对第一道绿化隔离带(中心城区增长边界)已经被村镇建设和违法建设大量占用的既成事实,北京市可确定有限目标,通过建立财政专项、设立绿带基金,调整土地指标和引入近郊休闲娱乐产业资本等形式,实现部分用地腾退和违建拆除还绿。而对于远郊第二道绿化隔离带,则应通过基本农田规划、国有土地收储、乡镇留地安置等多种措施严格落实,划定边界。三是应集中力量建设几个规模较大、距离稍远、功能较强的自立新城。基于伦敦经验和北京现状,北京新城的规划规模宜达到百万人口以上,定位于科学教育、科技成果转化应用、现代服务业和先进制造业等与首都功能相互支撑的产业功能,距离中心城区60—80公里以上,以城际铁路作为主要通勤方式。其开发方式宜为中央统筹规划,北京和所在地地方政府、社会资本合作开发。

在功能疏解和产业转型方面,政府可以通过政策性的限制和鼓励措施发挥重要作用,如通过进一步提高污染物排放标准,成立治污基金、产业扶持基金等措施,培育与首都功能相适应的新兴产业,提高非首都功能产业的生产、物流、运营等成本,倒逼其向周边疏解。但也应遵从市场规律,充分吸收行业意见。除提出疏解标准,也应提出改造方向,允许企业就地转型,避免给就业市场和居民生活造成巨大冲击。

在提高城市管理水平方面,应侧重经济调控,注重多方协作。其中,交通管理方面应加强出行需求管理,提高中心城区机动车出行成本,建设衔接良好的市内外轨道交通系统,鼓励非机动车出行。主要措施可包括:进一步提高中心城区的私家车出行成本(如提高停车费等);进一步提高中心城区地铁网络密度;尽快形成完善的中心城区与新城、周边城市间城际铁路系统,统筹规划中心城区原有小车站、编组站等站点的客运功能,完善其与地铁网络的换乘体系;尽快规划、建设和管理好全市非机动车道体系,提高非机动车出行比例。推动区域基本公共服务均等化需要加强中央政府统筹能力,并鼓励社会参与。中央政府和北京市除鼓励市内公共服务机构在郊区县、环首都地区建设分院、分校、联合体等机构以外,还可鼓励和试点社会资本甚至外资在环首都地区建立营利性和非营利性的学校、医院等公共服务机构,从整体上提高环首都地区公共服务水平。在环境治理方面既要从产业转型升级、能源结构调整、出行方式转变、开放空间建设等方面多管齐下,也需要理顺各主体间关系,给予居民、企业和各级地方政府适当的补贴和充分的参与权,更需要长时间坚持不懈的努力。

课题负责人:张军扩

课题协调人:侯永志

课题组成员:贾珅黄斌熊鸿儒郭巍林晓宁龙海波单大圣伍振军周群力

执笔:黄斌

相关新闻

学会声音

更多

规划动态

更多

规划会客厅

更多

潘芳:城市更新要以人为核心,精准满足