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袁奇峰:大院、封闭小区、围墙与围闭尺度

2016-04-28 10:08 来源:SYSU城市化研究院 作者:袁奇峰

2016年2月21日,《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称中央意见)一共30条,对城市规划建设管理作出了全面部署。社会舆论对其中第16条关于“新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化,解决交通路网布局问题,促进土地节约利用。”的论述争论骤起,真的是要“拆围墙”吗?

1、单位大院

单位大院是计划经济时代中国城市空间的一大特色。

1978年前,中国处于全民所有计划经济的极端匮乏时代。为了保障政府、国营企事业单位和军事机构运转,单位往往要承担起职工的生活供给。革命干部和职工一旦进入了国字头或省字头的单位,他个人和家属就可以享受从北京或者省会城市蔓生出来的“系统”的很多福利,比如保障供应蔬菜肉蛋和水果的系统内农场,保障生命安全与发展的系统内疗养院、医院,甚至系统内的技术学校和大学,以及子女的就业安置。

单位办社会,单位大院因此就承担了“革命干部职工”和家属衣、食、住、行、医疗和教育等等的公共服务职能,因此在办公用地、工业用地、教育用地、军事用地中复合了居住用地以及配套的托儿所、幼儿园、中小学、卫生所、公共食堂、福利商店、车队、保卫科等公共设施。每个单位大院都是一个生产、生活和消费的综合体,成为一类特殊的社会单元。在一些大型单位大院和地处边远地区的独立工矿区,一个单位就是一个独立的市政单元,有的甚至就是一个独立城镇,可以提供一个人从生到死的所有服务。

一个人在什么样的单位大院工作、生活,就决定了他获取生存资源的社会、经济地位,因此单位大院不可避免地有“排他性”,而围墙、门岗、民兵组织和保卫科从三年自然灾害开始就成为它保护设施、资源和特权不受侵犯的标准配备。

那时一个人没有单位就什么都不是,但却并不是所有的“单位”都能够有“单位大院”。1978年超过95%的城镇职工有自己的单位,很多“城里人”在“集体所有制”单位工作,也因此可以获得城市政府“保障供给”的基本生活配给。但是这类“单位”可以支配的资源就极其有限了,也就无法支持单位大院这样的生产、生活综合体,“广大市民群众”多居住在旧城区的胡同、里弄或者街巷之中,每天通过自行车或公共交通到“单位”上班。而城外则是在公社——农村集体“公社”中终年劳作还要交公粮的农民,每隔若干年,城里无法保障生活供给时,还会周期性地让一批城里人“疏散”或者“上山下乡”到城外加入农村集体“自给自足”。

2、封闭小区

封闭小区是中国向市场经济转型期城市空间生产的产物。

在计划经济体制下形成的城市建设体制,具有明显的资源短缺特征。由于城市政府孱弱的公共财政能力,往往将大块土地划拨给“单位大院”自己建设,把供水、电力、电讯等市政服务交给独立核算的市政“单位”经营,这样就可以将市政建设的投入和运营维护费用降到最低。由此衍生出具有中国特色的“干道次干道城市道路系统+单位大院”的城市空间模式。

从1949到1980年代,大院可利用的土地资源历经30年逐渐用尽,单位不断开发和挖潜改造大院的做法终于走到尽头。计划经济的失败以及十年文革,造成了严重的住房短缺。为解决城市住房问题,国家倡导成立国营房地产公司,通过“三通一平”搞新区开发和“综合开发、配套建设”搞居住小区,再由各种单位来购买住房作为福利分配给职工居住。1986年至1990年代末,建设部在全国开展“城市住宅小区试点”及“小康住宅示范小区”等项目,如1980年代的广州五羊新城、1990年代的上海康乐小区。结果“干道次干道城市道路系统+住宅小区”逐渐替代单位大院,成为城市居住区规划建设的主流模式。

1998年为应对亚洲金融危机,国家启动了彻底的住房体制的市场化改革,终结了实物型福利式分配的住房体制,而土地使用权出让制度为地方政府培育了一个巨大的收入来源。住房建设的任务从单位、政府完全转移到开发商手里,政府和开发商联手打造出转型期极具中国特色的土地财政体制。即政府通过招拍挂将把国有土地使用权出让给开发商,开发商再和银行联手通过按揭贷款把住房卖给购买住房的市民。这个体制即极大地推动了住房供应,缓解了城市住房紧缺的问题,政府还获取了巨额土地出让金以推动城市基础设施建设和产业开发。

为控制公共财政投入的规模,城市政府倾向于供给较大的地块,而在郊区则往往按居住小区甚至居住区的规模向开发商出让土地,如此政府只需要在出让地块外投入少量市政设施、市政道路的建设和维护费用。

按照“谁开发、谁配套”开发模式,开发商在建设住宅、商业用房这样可以销售的产品外,还要负责建设地块内城市规划规定的道路、停车场、公园、休闲这些共有设施,在售房时把建设费用分摊给购房者。而物业管理公司按照1994年建设部颁布《城市新建住宅小区管理办法》向全体业主收取物业管理费,维护小区治安与共有设施的运营。

“买房买的是生活方式”,“一看区位、二看户型、三看花园”。区位看的是周边公共产品的服务水平,户型看的是能否满足家庭居住需求,而居住区公园、会所等就是一种半公共产品。目前这种开发体制将城市规划控制的居住小区内的道路、公共设施与公共绿地内化成了小区集体共有设施,所以居住小区就必须要用围墙、门禁和摄像头来捍卫自己半公共产品的产权和利益,以避免外人搭便车,因此“封闭小区”就这样被制造了出来,在中国城市空间中再次产生了“排他性”。

中国向市场经济转型期的城市开发体制、开发模式、管理模式导致了“干道次干道城市道路系统+封闭小区”城市空间模式。政府、开发商、物业管理公司以及居民共同制造了城市空间的封闭、社会阶层的分隔,实际上加剧了城市交通困境和社会冲突。

3、围墙

封闭小区围墙是社会转型期产权意识觉醒、社区治安环境压力的产物。

中央意见第16条是基于我国城市现状大规模的封闭小区和单位大院过多、围闭面积过大,导致道路系统主次干路间隔过宽、密度过低的情况,已经严重影响到了城市交通的安全便捷、有效组织、高效运行,应该说反映了中国城市规划学界近20年来对城市道路系统规划的基本共识。那么如何看待城市中的围墙呢?

人类在大自然中艰难求存,从山洞出来后就开始通过筑墙掘沟保护自己、家人和部落,免于敌人、猛兽和洪水的危害,墙肯定是人类早期最伟大的发明之一。在冷兵器时代,为了避免让村寨、城镇和国家受到异族战争的侵害和强盗的劫夺,寨墙、城墙就是一种公共安全产品。《墨子?七患》中说:“城者,所以自守也。”人类历史上最长、最著名的墙应该就是区隔草原民族与农耕民族的长城了。

筑城以卫君、造郭以守民。北魏之前,墙还是一种社会控制和管理的工具,城内门禁式的“里坊”一般都还设有围墙,宵禁昼开。正是因为终结了里坊制,才有了后来宋汴京城“清明上河图”熙熙攘攘的市井繁荣。

墙在现代城市中既是产权边界的一种标识,也是安保产品。墙是个人、族群区隔于社会、国家,界定私人空间、半公共空间与公共空间的物理边界。我们的家不能没有墙,除了产权、安全还有隐私,所以屋内还得有墙。我们的社区应该可以有墙,除了安全还有集体共有设施消费,所以家外也还可以有墙。

基于专业技术的理性主义的中央意见第16条面临两个挑战,

一个是改革开放30年来中国在全球化背景下通过市场化实现了急剧的工业化和城市化,市场经济改革带来了普遍的产权意识觉醒,而合同法、物权法等支撑起来的市场经济法制体系也已经初步成型;因此“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”的意见影响到原有业主的产权格局,需要一个艰难和漫长的谈判过程,不是可以一蹴而就的。

广州市2005年12月出台《城市规划管理技术标准与准则》,规定“居住区内道路(不含宅前小路)应满足市民的公共通行和特定车辆的使用需要,保证必要的对外交通联系,任何单位和个人不得擅自封闭。”就已经引起了广泛讨论。法律界人士普遍认为,这个规定实施的前提是这些被要求开放的道路究竟是公共产品还是私人产品,如果是公共财政投资、维护的市政道路自然应该开放,否则就应该由政府来向全体业主赎买或置换私人道路产权。

另外一个就是转型期社会流动加剧、贫富差距拉大、社会日益分化。社会治安问题日益严重,在东部沿海发达地区按户籍人口配套的警力无法处理巨量的常住人口带来的挑战,如此不仅催生了封闭小区,还导致了大量当年政府主导建设的居住小区和老城区居住地段的“社区封闭式管理”。

为迎接亚运会,搞好社会治保,2006年广州市公安局要求推广社区连片封闭、半封闭管理,以降低小区的刑事发案率,居民小区封闭管理率因此还成为政府对基层社会治安考核的标准。

因此只有在国家完成分配制度调整、缩小贫富差别、社会保障和就业充分的前提下,在彻底改善城市社会治安环境后,彻底拆除城市中的围墙才会具有基本的社会条件。

4、围闭尺度

“小街区”模式与是否拆除围墙无关,而是一个围闭尺度的问题。

尺度( scale) 是测度和表达空间规模大小与相互关系的量度。在建筑学中,尺度往往是以人体工程学的视角,表达人与建筑的比例关系。在城市研究中更关心特定的“尺度构造”是如何被生产和再生产,以及后面的资源分配、社会关系。而在城市规划中,尺度既表达空间的大小尺寸、人体工程尺度,更关注人在空间中的行为方式和感受。

广州市中心区的封闭小区、封闭管理的社区规模大多在10~30公顷之间,而郊区开发的“大盘”小则50公顷,大的普遍达到1~3平方公里。

天河体育中心南侧地处新城市中轴线上的六运新村,是1980年代建设的封闭管理的居住小区,地块南北约400米、东西长达700米,严重分隔了城市功能联系。2010年后为打开通向珠江新城的联系,城市政府不得不强行打通了南北向的步行通道。

而地处郊区的祈福新村始建于1991年,是一个典型的封闭社区,地块东西长接近3公里、南北长2公里,用地面积达到4平方公里,常住人口超过10万人,是广州最具代表性的郊区居住“大盘”。2010年,广州市规划局公布了番禺区“规划景观大道”和“规划晋福路”规划,就在祈福新村现状的福怡路和晋福路路位上,结果招致业主激烈反对。

事实上,祈福新村内部也潜藏着严重的社会治理危机,祈福新村物业管理费从2011年5月到2014年6月三年内两次涨价,升幅高达52%~79%。为保证对社区物业管理的控制,开发商一直操控业主委员会选举。2015年4~6月,开发商要求保安以地毯式扫楼,挨家挨户骗取业主签名;教师则亲自、甚至通过孩子发动家长,要求签名;医生利用看病,要求业主患者签名,如果业主不签名,则连选票都不给。10多万人口这么大尺度的一个社区,业主委员会选举应该和议会选举没什么差别,结果却十分狗血。

那么单位大院和封闭小区的问题就无法解决了吗?中央意见第16条明确指示“新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区。”而对于“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化,解决交通路网布局问题”。于是在围墙和“窄马路、密路网”之间有没有一条出路呢?我们可以从围闭尺度的角度为新区开发和旧区改建提供出路。

其实在中国城市规划体系中,居住用地(R)有居住区、居住小区、居住组团等三个层级不同的“尺度”概念。通常一个“居住区”的规模大约1平方公里,一般可以切割成4~5个25公顷左右的“居住小区”;而一个居住小区往往又被分割成若干个相对独立的3~5公顷左右的“居住组团”。目前我国很多城市的公共市政道路都停留在居住区这一级别,居住小区内部的道路一般为业主私有。

所谓“小街区”模式,就是要将公共市政道路从目前的居住区尺度延伸到居住小区尺度。如果一个居住区级公共市政道路的间隔在300~500米,那么居住小区级的间隔一般在100~300米之间,如果将居住小区这一尺度的道路公共化、市政化,就可以大幅度增加道路网密度,达到中央意见第16条“到2020年,城市建成区平均路网密度提高到8公里/平方公里,道路面积率达到15%。”的目标。

简?雅各布斯早在20世纪60年代就在《美国大城市的死与生》中指出,现代城市规划通过功能分区、交通干道和邻里单位,改变了宜人的城市尺度,否定了传统城市高密度、小尺度街坊和开放空间的混合使用,破坏了城市的多样性。而“小街区”恰恰可以增加街道的数量和面积,增加人们见面交往的机会。

直面城市社区治安管理状况,应该可以调整“围闭尺度”,将门禁放在3~5公顷左右的“居住组团”层级,实现从“封闭小区”向“封闭组团”转变,用“窄马路、密路网+封闭组团”的“小街区”模式重构城市空间模式。

“小街区”模式有三个好处,一是增加道路密度有利于改善城市交通组织。二是我一直在呼吁的,应该将城市保障性住房在居住组团尺度上嵌入整个城市,实现保障性住房在城市尺度上的“大分散”,和在居住组团尺度上的“小集中”,既可以让不同社会阶层避免大尺度的社会隔离,又可以保护穷人的尊严。三是组团尺度小,有利于形成可协商的业主委员会,有利于社区自治的推行。

作者系中国城市规划学会学术工作委员会委员、中山大学地理科学与规划学院教授、博士生导师

原文刊载自北京规划建设,2016年第二期

感谢作者授权发布,如有转载等事宜,请联系原作者。

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