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闫小培:“两会”关键词与城市规划发展新动力

2015-03-13 14:25 来源:中国城市规划网 作者:闫小培

编者按:

2015年全国“两会”涌现出了许多与城市规划行业相关的关键词,例如新常态、城市群、一带一路、户籍制度、养老等。全国人大常委、致公党中央副主席、中山大学闫小培教授应中国城市规划学会官方网站中国城市规划网的邀请,以“全面依法治国、全方位高水平对外开放、‘双目标’‘双结合’‘双引擎’”为关键词,从依法治国、社会治理、经济发展三大宏观层面,解读了今年“两会”对我国城市发展和城市规划的引领和指导作用。

2015年是党中央作出“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”战略布局的开局之年,“两会”就如何落实和实施“四个全面”战略等进行讨论和审议,凝聚共识。今年的“两会”传递出不少新信息,对下一步城市发展和城市规划具有引领和指导作用,这里略述一二,即兴落笔,难免有误,仅供参考。

关键词1:全面依法治国

依法治国并非新名词新提法,但长期以来我国法制意识和法制基础比较薄弱,依法治国以“推进”为主。党的十八届四中全会作出全面依法治国的决定,依法治国亦成为“四个全面”战略布局中的重要一极。全面依法治国是改革发展的基础和保障,涉及全社会有数量有质量的立法、用法、守法。城市规划应该如何贯彻落实全面依法治国这个大战略?城市规划具有刚性和法定性特质,是法律文件,但多年来,我国的城市规划刚性不足,弹性有余,肆意变更规划的情况频频发生,其权威性受到极大挑战。在全面依法治国的背景下,如何强化城市规划的刚性和法定性?我们不能被动地要求别人做什么,但可以主动地改变我们自己。一是加强规划编制的科学性。城市规划不是单纯的空间规划,其本质是社会经济规划,我们应以目标和问题为双重导向,从理念、范式、内容、方法、队伍上进行探索和创新,提高科学性。二是加强规划编制的民主性。城市规划编制的全过程公众参与是加强民主性的重要途径,公众参与看似老生常谈,但由于开展公众参与并非强制规定,还往往吃力不讨好,所以常常被忽视和弱化。然而,如果缺乏有效的公众参与,规划的刚性和法定性恐怕难以建立,其权威性也无从谈起。因此,对全过程公众参与,如何深入浅出的设计和量大面广的实践就显得很重要了。三是全面梳理和评估现有城市规划领域的法律法规、规章制度和政策文件,该废止的废止,该修订的修订,该新立的新立。不进则退。尤其是,城市规划不像民生问题,社会广泛关注,政府也更重视,致使城市规划领域法律法规的执行始终停留在“二线”。因此,我们必须主动作为,多途径推动法律法规的实施,比如通过全国人大常委会开展有关法律法规的执法检查。

关键词2:全方位高水平对外开放

“以开放促改革”、“开放也是改革”、“以开放的主动赢得发展的主动”、“推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系”,这是政府工作报告中出现的提法。开放已成为全国各地的共识,这些提法和理念也正在付诸行动,全方位对外开放的格局正在全国范围内形成。全方位高水平对外开放的核心要义是“合作共赢”,对外开放既是国家整体的对外开放,也是国家内部一个地区对本地区外的开放。城市规划在对外开放中能发挥什么作用?围绕合作共赢,城市规划可以发挥引导和统筹作用。“一带一路”倡议提出后,全国各地积极响应,在刚结束的地方两会上,31个省区的政府工作报告中,“一带一路”至少出现61次,概念火爆;西北省区积极行动,做研究,编规划、定方案,分别提出打造“丝绸之路经济带”的“新起点”、“金腰带”、“核心区”等。面对这种对外开放背景下各自为阵的状况,我们是无动于衷、袖手旁观,还是积极作为?我们要围绕合作共赢,探索统筹协调的着眼点、路径和方法。比如,“丝绸之路经济带”作为跨国经济带,也遵循“点-轴”发展规律,“点”既可以是核心城市,也可以是城市群;交通干线则构成“轴”的主体;点和轴均存在跨地区、跨省区统筹协调的问题。又比如,全方位对外开放将使我国的地缘政治格局发生深刻变化,过去的边疆可能成为跨国区域的中心地带,核心-边缘对比出现新动向,点线面组合有了新内涵,城市行政区的边界约束正在被突破。因此,需要围绕合作共赢,从以城市为基础、比较封闭的城市规划,朝着以区域为基础、更加开放的城市规划转向。

关键词3:“双目标”“双结合”“双引擎”

政府工作报告提出今年和今后一个时期要把握好总体要求,着眼于保持中高速增长和迈向中高端水平“双目标”,坚持稳政策稳预期和促改革调结构“双结合”,打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”。虽然这一表述主要针对经济发展,但内涵丰富。

“中高端水平”折射出“精准和精细”关键词。我国经济社会发展已由过去高速粗放、重经济轻社会的阶段进入重质量、补短板、求全面的新阶段。“精准”就是要按照真实需求实施有效供给,以避免厚此薄彼的跛脚发展,既浪费资源、破坏环境,又扩大差距、留下后患,这方面的教训值得我们反思和矫正。比如房地产开发,一线二线甚至三线城市,大中城市甚至小城市,全面开花,烂尾、空置、鬼城比比皆是,埋下隐患和风险。原因可以列举很多:唯GDP政绩观,中央和地方事权财权不匹配,城市定位不切实际,等等,但在城市增长边界约束条件下,究竟需要多少住宅用地?应该认真反思和研究。“精细”就是要沉下心来重质量重品质重实效,不仅是实体层面的精细,更要引导探索和解决社会问题。比如城中村改造,制定改造方案、平衡各方利益、改善环境、提供公共产品和服务等,都很重要和必要。但通过规划引导城中村社区有效治理,则是“精细”最深层次的内涵。城市规划向社区层面延伸,就是要参与社区治理,引导治理主体结构的完善,帮助培育社会资本,推动社区协商民主的发展。

“双引擎”折射出“发展动力”关键词。双引擎就是要用好政府和市场“两只手”,一方面要使市场在资源配置中起决定性作用,培育打造新引擎;另一方面,要更好发挥政府作用,改造升级传统引擎。打造新引擎就是推动大众创业、万众创新;就是发展众创空间,培育创新创业群体;就是发展创意产业;新引擎还包括新产业新业态。无论是创意产业还是新产业新业态,由于其本身的特性以及产业区位选择因素多元化(如既考虑利润,也考虑文化、信息、环境、法制等因素),产业空间趋于复杂多样,这无疑会导致城市空间重构,城市规划也因此面临新课题。改造传统引擎,重点是扩大公共产品和公共服务供给,还包括加快传统产业升级。在城镇化快速发展进程中,政府必须提供更多优质的公共产品和服务,推动城市有质量的发展。我们应该研究城市发展动力结构的变化,并在城市规划中作出响应。

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