蔡忠：探索超大城市风险治理的中国式道路

在全球城市化浪潮中，超大城市既是经济发展的核心引擎，也日益成为风险叠加的“系统性矛盾综合体”。2021年7月20日，一场历史罕见的特大暴雨突袭郑州，单小时最大降雨量达201.9毫米，突破我国陆地小时降雨量极值。这场灾害造成直接经济损失超千亿元，暴露了目前我国大城市应急响应存在短板、基础设施应对巨灾风险能力不足等深层次问题。

面对超大城市风险，传统“单一灾种—线性传导—分散应对”的认知范式已难以应对日益复杂的风险挑战，亟需向“多灾耦合—网络扩散—综合防治”的系统性思维转型升级。这一认知转变揭示了传统治理模式在面对系统性风险冲击时的固有局限，凸显了构建新型风险治理体系的紧迫性。

超大城市风险的革命性重构

现代超大城市风险的复杂性并非新生现象，而是随着人类认知水平的提升和技术能力的进步，能得以突破传统“单一风险”认知框架，逐步建立起“系统性风险”的整体认知图景。这种认知深化既源于风险观测维度的拓展，也得益于对风险耦合机制的深入理解，是对城市复杂系统认知能力的质的飞跃。从“单一要素”到“复合链条”的超大城市风险呈现以下新特征：

要素高度集聚引发的风险复杂性。超大城市空间压缩效应导致人口、产业与基础设施的密集分布，使得局部风险极易演变为全局危机，单一灾害可能触发多个子系统失效，灾害损失不再是各地损失的简单叠加，可能出现数量级的跳跃，形成“1+1>2”的放大效应。一旦遭遇极端灾害，高度集中的城市功能体系将面临需求激增与供给中断的双重压力，极易引发系统性服务中断风险，进而可能演变为全局性危机。

基础设施互联互通形成的风险连锁性。超大城市中交通、能源、通信等生命线系统的深度互联，让风险传导呈现“多米诺效应”，任何环节脱钩都将影响整体效能。

人口分布特点带来的风险叠加性。超大城市内部存在显著的人口空间分布特征，老旧社区、流动人口聚居区等“风险洼地”的防灾能力普遍薄弱，导致灾害损失呈现空间不均衡性。

双重启示：技术赋能与制度创新

全球超大城市在风险治理实践中积累了丰富的经验，为我国统筹发展和安全提供了重要参照。这些实践既展现了技术赋能带来的治理效能跃升，也揭示了制度创新对治理体系重构的关键作用，为我国探索现代化风险治理路径提供了多维启示。

纽约城市建设注重化解要素集聚带来的复杂性危机。一是用“大数据平台+社会协同”提升韧性。面对超大城市要素高度集聚引发的“复杂性爆炸”，美国纽约市以公私协同储备网络和智能预警平台为核心，构建了市场化与社会化并重的韧性体系和“全要素—全主体”响应网络。二是基于大数据的风险智能预警平台。纽约开发了整合气象、交通、医疗等20类数据的智能预警平台，构建了精准的“风险地图”系统。三是公私协同的应急物资储备网络。政府与沃尔玛、联邦快递等大型企业签订战略合作协议，将企业仓储物流网络纳入应急管理体系。

东京地震风险防控体系，破解基础设施互联带来的风险连锁性。作为全球多灾种风险最高的超大城市之一，日本东京针对基础设施深度互联引发的“多米诺效应”，通过动态更新抗震标准和地下空间防灾集成设计，以“管理革新+工程优化”筑牢地震防线，构建了全方位风险防控网络。一是管理革新、标准迭代与制度约束。日本《建筑基准法》要求大型公共设施每十年进行抗震诊断，结合地震模拟数据持续优化设计规范。二是工程优化，模块化设计与功能冗余。东京地铁站内设置防水隔断门、应急物资储备仓及独立通风系统，利用“站厅—站台—隧道”三级防灾单元形成“立体防灾网络”。

上述国际经验表明，有效的风险治理需要技术创新与制度适配的协同推进。中国路径的优势在于，既能吸收技术赋能精华，又能依托“集中力量办大事”的体制优势，实现跨区域、跨层级资源整合。

构建中国特色的超大城市风险治理体系

基于超大城市风险特征与国际经验，中国需构建“全周期管控、全要素统筹、全主体协同”的现代化风险治理体系，重点体现在三大方面：

全周期管控，贯通风险演化链条，构建闭环治理体系。聚焦风险“识别—评估—预警—处置—恢复”全链条管理，强化时序衔接与动态迭代能力。一是完善多灾种综合风险评估体系，定期开展城市风险“体检”，依托数字孪生技术模拟台风、地震等复合灾害场景，动态优化应急预案与资源调度方案；二是健全基础设施全生命周期健康管理机制，建立抗震、防洪等性能的动态评估标准，推动老旧设施更新与新建工程韧性标准同步升级；三是深化灾后恢复的“韧性重构”模式，将重建规划与空间功能优化结合，如推动受灾区域向“韧性社区”转型，确保风险治理闭环无缝衔接。通过全周期管理，破解风险治理盲区，实现从被动应对到主动防御的转变。

全要素统筹，技术赋能与空间韧性并举，破解要素集聚困局。核心在于打破技术、空间、生态等要素的割裂状态，通过流程再造实现跨领域协同。在风险治理过程中，在事前防范规划阶段，需将技术赋能前置，依托数字孪生技术模拟灾害链传导路径，预判交通、能源等关键节点的脆弱性，实时捕捉人口密度、设施负荷等风险要素，打造多源数据融合的“城市安全大脑”，优化基础设施布局，阻断单一灾害跨系统扩散；在事中风险处置阶段，深化“平急两用”设施建设，在交通枢纽、地下管廊等关键节点嵌入要素冗余备份功能，通过分布式布局降低核心区资源过载风险；在事后韧性恢复提升阶段，推动海绵城市与生态修复工程，通过透水路面、雨水花园等工程重塑城市水文循环系统。既在纵向时序上贯通“防-减-抗-救”环节，更在横向维度实现技术工具、物理空间与制度资源的系统耦合。

全主体协同，构建多元共治生态，筑牢风险防控“人民防线”。构建“政府主导、市场参与、社会协同”的责任共担体系，激发治理合力。一是完善区域联防联控机制，推动京津冀、长三角等城市群建立跨域应急资源调度平台，打破行政壁垒与信息孤岛，实现灾害信息共享与资源统筹调配；二是推广“政府保基本+市场补高端”模式，鼓励京东、顺丰等企业参与应急物流网络建设，构建市场化应急物资储备体系，分散灾害经济压力；三是强化社区“微治理”能力，通过“防灾积分卡”等制度设计，引导居民参与风险地图绘制、排水消防设施维护等基层防灾活动，培育老旧社区与流动人口聚居区的内生韧性。全主体协同需依托制度创新，将体制优势转化为治理效能，形成风险防控的全民参与格局。

（作者系应急管理部国际交流合作中心处长）