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人民城市导向的城市体检-以烟台市芝罘区为例

2024-07-05 09:14 来源:中国城市规划网

导读

面向“人民城市”目标,识别民众需求和重点问题的精细化城市体检,是实施高质量城市更新行动的基础。面向市辖区一级的城市体检通常直接影响到区级规划建设项目与城市更新行动,具有时间紧、任务重、精细化的要求。基于市级城市体检的技术指标体系和技术方法在市辖区工作实践中面临“水土不服”的挑战。本文以烟台市芝罘区面向更新的区级城市体检实践为例,基于2021年度住建部体检评估框架,结合芝罘区规划建设管理的需求特点,探索科学性和精细化的城市体检指标与技术体系。项目创新构建了“人民城市”建设导向的城市体检工作方法,围绕“人”构建城市体检与更新交互的工作体系,强调 “自下而上”与“自上而下”多源数据的融合支撑,精准识别城市病灶,为城市更新项目提供重要指引。项目成果表明,城市体检必须从“人”的角度出发,回应地方政府“以人为本”的规划更新工作推进诉求,该技术模式对于区级城市体检工作具有一定借鉴意义。

作者| 于凯、翟健  中国城市规划设计研究院

1 引    言

自2015年中央城市工作会议习近平总书记提出“坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民城市为人民”到党的二十大进一步强调,要坚持人民城市人民建、人民城市为人民,提高城市规划、建设、治理水平以来,“人民城市”理念已成为城市规划建设领域的核心价值导向。何艳玲在《人民城市之路》中指出,中央提出人民城市理念的本质是在讨论城市的人民性,即以人民的思维回应人民的需求,在制度化城市权力的基础上,实现人民在城市中对美好生活的向往[1]。因此,城市的建设必须在全周期、全过程中充分吸取人民的意见和智慧,将人民对美好生活需求充分吸纳到城市规划、建设、治理中的各个环节。

在我国城镇化率突破65%,城市建设从“增量时代”转向“存量时代”的关键时期,城市体检作为识别诊断城市病,引导城市更新,提升人居环境品质的重要工作,应准确反馈人民在“新阶段”中的“新需求”,并将“新需求”融入城市规划、建设、治理的全过程。正如,2023年3月7日下午,住建部倪虹部长在两会“部长通道”答记者问中指出的,城市体检应该问题和目标导向,寻找人民群众身边的急难愁盼问题,查找影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项,城市更新的重点也就是城市体检找出来的问题。

城市体检是新技术在城市规划、建设、治理中的典型集成载体,从全国59个试点城市开展城市体检工作以来,地方政府对城市体检的需求逐渐提升,城市体检实践也从市本级向区级、片区、街道等更小尺度拓展。目前,面向市级的城市体检的技术方法探索实践相对丰富,但是对区级城市体检的相关研究较少。作为人民城市建设和城市更新的实操行政层级,面向更新实施的区级城市体检与市级城市体检在工作特征和任务侧重方面具有显著不同。因此,如何在区级城市体检要求下,融合“人民城市”的理念,仍有待研究和探索。本文将通过2021年烟台市芝罘区城市体检的实践工作,探索 “人民城市”理念导向下,面向更新实施工作的城市体检技术方法与工作范式,为该领域研究和实践提供经验借鉴。

2 人民城市导向下的城市体检创新

2.1.构建“要素-系统-管理”交互的闭环工作框架

2021年烟台市获批国家城市更新试点城市,芝罘区作为烟台市老城区呈现经济疲软、人口老龄化、人口流失等问题,是城市更新工作开展的主战场。依据住建部提出得“无体检不更新”原则,城市体检是城市更新的前期必备工作,因此芝罘区城市体检需要与城市更新同步开展,相互促进。

与市级面向空间结构和统筹各区的城市体检工作不同,区级城市体检具有直面更新实施、强调高效协同、重视项目时序等工作特点。面向实际工作需求,项目以住建部体检工作框架为基础,围绕8个维度精准查找城市建设和发展中的短板与不足,建立发现问题、上下联动、整改问题的工作机制,制定“以要素视角开展指标评价、以系统视角进行问题诊断、以管理视角提出政策建议”的工作框架,实现从“体检评估-更新实施事权分工-治理优化”的全过程闭环框架。

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图1 芝罘区城市体检总体工作框架

2.2 构建面向城市更新的“52+10”区级城市体检指标体系

构建面向人民美好生活需求和城市更新实施需求构建指标体系,需要对住建部城市体检指标体系进行优化和调整。在基础调整部分,将65项基本指标中不适用于区级城市体检的指标通过保留、调整、替换、删减等方式进行优化,形成52项芝罘区城市体检基础指标。

在面向人本城市更新的特色指标设置部分,充分考虑百姓重大关切、特色要素及发展目标、规划建设管理中的重点难点问题三个核心主题,面向生态空间、绿色低碳、住区品质、城市活力四个维度,新增10项特色指标(见图2)。其中,面向城市更新全周期监测的需求,锚定典型城市更新商业片区、农贸市场、老旧小区、滨水空间搭建指标框架,实现连年跟踪监测城市更新项目成效与改善情况。

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图2 芝罘区城市体检特色指标体系

2.3 构建人民城市导向的城市体检数据“分析-反馈”模式

城市规划工作长期以来主要处于公共政策和资源的供给端,公众反馈主要集中前期公众参与环节,缺少动态性、全周期式的反馈与调节机制。在多源数据及人工智能技术的应用和普及下,拓展多源数据应用类型和分析模式是城市体检技术创新的应有之义。

因此,在数据采集阶段,除完成常规数据采集工作外,还基于芝罘区城市体检项目特性需求进一步扩展基础数据类型:一是,基于人民城市理念,创新收集和使用反馈民情民意的12345市长热线数据;二是,面向更新实施,收集整合城市更新项目数据库及城市更新满意度调查。以上数据也为后续的“评价诊断”和“成果建议”阶段打下了坚实基础(见图3)。下面将通过12345市长热线数据分析创新和多源数据融合的城市更新项目库交互创新两个案例进一步说明。

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图3 人民城市导向的城市体检分析-反馈框架

2.3.1 面向人民需求的12345数据“分析-反馈”模式

项目采用2021年12345市长热线全年十万级公众诉求进行大数据分析,通过数据标签及关键词与城市体检指标体系分类融合,完成16项城市体检指标与127类12345数据的三级分类项对应(见图4)。将12345数据作为重要的补充和拓展分析,能一定程度上解决原始体检指标解释性不足,颗粒度不细,空间性不强,难以反应民众真实生活中的感受的问题。

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图4 12345市长热线数据与城市体检对应关系

就12345数据分析技术方法而言,使用自然语言处理(NLP)的分词和词频统计技术,结合自定义及通用停用词库,对民众诉求内容的进行关键词提取、语义分析及词云绘制工作。最后,使用地址批量提取和地理编码技术,完成对应体检指标的空间化、核密度分析,以及街道/社区单元的空间统计分析。基于空间分析和自然语言处理等新技术方法,有助于高效识别各类群体日常生活中遇到的突出问题和短板,为城市体检指标分析和问题判断工作提供支撑、深化和修正。

以图5a城市内涝点指标分析为例,图中阴影区域为政府重点内涝防控区,也是常规用于城市体检评价的数据来源。然而,从12345内涝积水投诉数据的核密度分析可以发现,芝罘区西北部和南部并未被列入重点防控区,经过与区政府沟通反馈,有效地为区政府内涝防控部署提出了建设性指引。同时,就内涝点概念而言,通常政府管理管理防控有明确的面积、水量、持续时间标准的,严格意义上12345数据识别的热点地区并未达到识别标准。但这一过程表明,目前自上而下的指标设置与自下而上的民众感知之间的偏差,也由此证明使用民众反馈12345数据的价值和意义所在,即在人民城市建设理念下,城市体检应该将城市管理标尺与人民感知标尺平等地置入评估体系对城市问题进行诊断。

此外,图5b关于城市停车整洁度的分析进一步优化了城市体检的常规评估方法,根据2021年住建部城市自体检技术指南,城市停车整洁度判断是以传统抽样方式进行打分评价,具有较强的随机性与误差性,而基于12345地理编码后的空间数据的则实现,通过民众对违章停车和僵尸车的举报数据进行全年的全面识别,以社区单元或等面积网格进行全面评估,相较传统评估模式,12345数据尤其对于负向指标评估的准确性和科学性的提升有显著意义。

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(a) 城市内涝点分析;(b)城市停车整洁度分析

图5 12345市长热线数据空间分析实例

芝罘区城市体检项目在使用数据的同时,注重对相关部门精细化治理反馈技术意见。基于对12345数据的多方位使用认识,项目组与对应管理里部门进行了深入沟通,对12345信息录入系统优化及服务人员培训提出改进要求(见表1)。正如前文所提,当前处于“城市存量时代”的探索期阶段,面向城市更新的城市体检工作随着模块化、标准化程度提高,以及平台建设的完善,将逐步迈进智能化、自动化技术阶段。因此,在探索期认识到并做好基础数据面向智能化对接的准备是一项提升未来政府精细化治理水平的重要准备工作。

表1 12345市长热线数据使用反馈

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总体上,12345市长热线数据是自下而上的人民反馈对自上而下诊断的有机补充,能够有效提升面向更新经验/成效的城市体检可感知水平,通过补充关注中微观层面人民对城市规划建设的意见和建议,实现对城市问题的更精确和全面的诊断。从公共政策视角看,12345数据在城市体检中的应用,以及面向未来精细化、智能化治理的优化反馈,均有助于打通城市规划建设过程中的“政策制定输出-民众意见反馈-政策响应调整”的循环机制,推动“建设人民城市”的目标与“满足人民需求”任务的高效动态耦合。

2.3.2 面向城市更新的数据融合“分析-反馈”模式

从面向实施的城市更新的需求看,城市体检的数据分析具有两个重要作用,一是提供前期服务,为城市更新提供诊断与策略建议,二是服务城市更新项目库,为引导构建和评估修正城市更新项目库提供内容和时序建议。

就提供前期服务而言,芝罘区城市体检和城市更新工作全程处于高度交互状态。一方面,城市更新研究的数据库为城市体检提升了问题诊断效率。以城市体检对“低人居环境品质社区人口比例”指标的分析为例,该指标为替换指标,替换“居住在城中村、棚户区中的人口”。城市更新调研中的一手人居环境评价数据,为该指标提供了重要支撑,结合LBS人口数据,实现精准计算各等级人居环境水平覆盖居民的比例,如识别城市更新调研范围内居住在建筑质量和环境为“差”和“较差”地区的人口数占调研范围内常住人口的百分比为24.81%,评价结果为“不足”。另一方面,城市体检12345数据分析为城市更新提供了问题认知拓展,如词云中的高频词“屋顶”、“漏水”、“楼道”经过源数据分析及更新前后片区的比对可以发现,部分已完成城市更新的片区仍存在大量的人居诉求,如:屋顶防水改造后仍漏水、多数工程未改造下水管道或施工粗糙导致意外破坏或路面压损管道、以及改造后小区路面坑洼、改造结果不适老等,对于城市体检而言“过于细节”的问题,反馈至城市更新工作后,优化调整将直接体现在设计方案与建设实施中。

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图5 面向城市更新的多源数据分析

就服务城市更新项目库而言,城市体检首先面向城市问题诊断,提出策略方向、近期任务和项目建议,引导城市更新储备项目库构建。芝罘区城市更新工作基于城市体检项目建议、更新规划重点潜力识别、在编已编项目筛选归纳、街道部门引导提报共筛选纳入项目库,总体分为综合更新提升、民生福祉改善、产业优化升级、空间风貌提质、城市功能完善、绿色生态示范六大类项目,并构建城市更新空间矢量项目库。

芝罘区城市体检基于城市更新矢量,项目库空间矢量单元叠合城市体检社区评价单元基本情况,结合体检评估的空间数据,对城市更新近期项目区域内常住人口、项目周边居民的影响,及核心指标改善提升绩效进行量化评估,对2022更新项目库的时序、范围、内容提出优化建议,优化更新空间范围,细化时序和优先级,补充更新改造内容。另一方面,结合体检评估标准值,对城市更新储备项目绩效提出量化要求,对缺少储备项目的指标项目,提出项目谋划的建议,循环推进城市更新项目谋划与项目库构建。

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图6. 城市体检从人本角度评估城市更新项目优先级示意图

4 结    语

当前,我国区级城市体检工作仍处于起步探索阶段,在“人民城市”的理想和存量更新的要求下,应不断结合新技术进行新尝试,面向新问题搭建新框架。如何构建能准确反映人民需求,科学诊断城市问题,合理引导更新实施的体检工作模式应该是城市体检领域一项长期研究并不断付诸实践探索的内容。正如2023年4月1日住房和城乡建设部部长倪虹出席“中国电动汽车百人会论坛2023”发表演讲中强调的,要学习汽车制造检测标准,不断将城市体检工作细化到与人民生活直接相关的房屋等级的颗粒度。这意味着城市体检将构建一个从市到区、从城区到房屋的多尺度贯通型评价体系,这将对城市体检技术工作技术和模式提出更高要求。面向这一目标,一是要不断结合新技术、新方法,提升城市体检工作的标准性、科学性;二是要不断强化“人民话语”在城市体检工作中的地位,以城市体检工作搭建平台,构建人民自下而上诉求和政府自上而下城市规划、建设、治理政策和动态耦合机制,强化部门、公众的联动与协商,与政府部门、区级政府共同制定行动与项目,实现更加高质高效的现代化人民城市规划、建设、治理。

参考文献

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*本文为2023中国城市规划年会论文。

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