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重庆老旧小区更新的政策特征与治理转变

2024-05-06 15:14 来源:中国城市规划网

导读

我国已进入高质量发展的关键阶段,实施城市更新是重要的国家战略,老旧小区更新是城市更新的重要一环,重庆近年出台相关政策并推动更新实践。本文从建立解读重庆老旧小区更新的分析框架入手,重点聚焦重庆老旧小区更新的政策特征与治理模式,分别从时间尺度、制度层级、运作维度三方面展开探讨,在梳理重庆老旧小区更新历程的基础上,剖析从国家到重庆的政策特征及其问题,探讨重庆老旧小区更新的治理模式转变,以期助力老旧小区更新的政策完善。

作者|罗 雨  重庆大学建筑城规学院

引    言

我国已迈入城镇化中后期,“十四五”规划中强调“加快推进城市更新,改造提升老旧小区”,将老旧小区更新治理工作摆在重要位置。老旧小区更新,不仅关乎人民生活是否幸福,更关乎城市生命体能否永续健康。面对城镇中潜在的大量、多样的更新需求,老旧小区更新涉及日益复杂、多元的更新主体,已不再是单纯的物质改造问题,而逐渐转变为社会治理问题[1],这一变化也对政策制定提出更高要求。因此,对老旧小区更新的政策与治理进行研究具有重要的现实意义。

重庆在早期城镇化时期建设的小区已逐渐步入老化、衰退的过程,自直辖以来,陆续发布了《关于主城区危旧房改造工程实施意见的通知》、《关于加强城市社区建设的意见》、《重庆市老旧小区改造提升实施方案》等政策性文件,不仅推动了更新项目实施,也加强了社区治理体系建设。本文从时间尺度、制度层级、运作维度三方面探讨重庆老旧小区更新的政策特征与治理模式,以期助力老旧小区更新的政策完善与制度创新。

1 分析框架:重庆老旧小区更新的“更新历程—政策特征—治理转变”

重庆的老旧小区更新主要针对各区县城镇区域内建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社会服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区。这些老旧小区的弊病不断显现,不同程度地影响着居民的生活质量。重庆在探索老旧小区更新的各个阶段中,总结经验教训,出台相关政策,创新基层社会治理体系。

老旧小区的更新,正是在政府的顶层架构下,依托具体的政策指导而实现的。老旧小区更新政策是城市公共政策的重要组分,是平衡多方利益的主要手段,是加强创新基层社会治理的重要抓手。然而这些政策往往是基于各个时期老旧小区的现状问题及目标而制定的,带有阶段性色彩。随着发展的转变,旧的政策又会面临新的问题,从而刺激新的政策产生。

近年来,在存量提升背景下,城市更新已成为实现治理体系的转型升级、促进城市治理能力和水平提升的重要手段[2]。通过老旧小区更新助力社区治理,关系到整个社区的整合和城市的发展。作为国家有效运行健康发展的重要基石,社区治理是社会治理的实践末端。随着城市发展方式、管理方式的转变,治理模式也在发生着动态变化。

可以看出,老旧小区的更新历程、政策制度、治理模式三者之间存在着相互影响、彼此制约的复合关系:更新历程,尤其是各个发展阶段,影响了政策制度的产生和完善,伴随着治理模式同步演变;政策制度,尤其是政策特征,促进了老旧小区的更新历程发展,推动着治理模式的转变;治理模式,尤其是治理转变,反映了各个更新历程的关键特征,检验着政策制度的施行效力。因此,本文从时间尺度、制度层级、运作维度三方面建立了“更新历程—政策特征—治理转变”的分析框架,深入探讨重庆的老旧小区更新(图1)。

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图1 分析框架

2 时间尺度:重庆老旧小区更新历程

回顾重庆老旧小区更新历程,可以发现,社会经济发展水平提升、国家与地方政策的发布,都有力推动了老旧小区更新。总体来看,重庆老旧小区更新开始于1997重庆直辖,主要经历了四个阶段(图2)。

连片危旧房改造阶段(1997—2005年)。重庆在直辖之初,经济快速发展,更新的对象以危旧房为主,这一时期内共完成712.52万平方米的危房旧房改造,使得十多万居民的住房条件得到改善。该阶段的改造以经济价值为导向,多采用拆除重建的方式,在政府引导、市场投资的模式下,开发商获利的同时,不可避免地损害了居民利益,破坏了城市资源。

有序更新改造阶段(2006—2010年)。随着城市更新的深入,除持续开展危旧房改造以外,重庆提出“减量、增绿、留白、整容”的总体要求,加快建设宜居城市。这一阶段以政府为主导有序推动更新,但市场投资的热情下降,加之对传统社区的价值认知不足,改造模式单一,让更新陷入瓶颈,亟待寻求突破。

空间品质提升阶段(2011—2014年)。在国家和地方的政策引导下,社区的重要性被逐渐认知,其中存量社区更新是推动城市有机更新的重要工作内容,重庆开始通过环境整治、立面改造、社区培育、街道更新等工作探索微改造模式[3]。这一阶段逐渐形成了从空间规划到社会综合规划的转型,但在更新实践中多采用统一化的翻新改造,造成了城市特色的丢失。

系统性有机更新阶段(2015—至今)。2015年,重庆的城镇化率超过60%,城市更新也呈现出模式多样、主体多元的特征。这一阶段,重庆已形成一批具有示范代表性的老旧小区更新项目,着力打造“绿色完整社区”。在吸取了之前的经验教训后,重庆对于老旧小区更新更加谨慎,不断探索新的政策指引更新。

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图2 重庆老旧小区更新历程

3 制度层级:国家到重庆的老旧小区更新的政策特征

3.1国家引导下的老旧小区更新政策演进

在城市存量更新过程中,政策起着不可忽视的助推作用[4],国家层面的政策统筹给出一般性的方向指引与规则框架,推动各地的实践开展与政策制定。回顾我国的老旧小区更新政策,最初是从社区政策发展而来的。新中国成立后,我国的城市管理体制以1980年代为界,之前是单位制,之后是社区制[5]。在社区制的初期,从“社会福利社会化”到“社区服务产业化”,社区政策呈现以经济发展为导向的市场化趋势。后来,在城市管理体制改革探索中,通过社区建设加强基层政权建设成为重点导向,2000年的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》就是这一改革的重要成果。此后,社区自治的理念逐渐传播,2010年《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》强调要完善城乡社区治理。在我国进入城镇化下半场后,以内涵提升为核心的存量规划成为我国的新常态[6],老旧小区更新不再隐于社区治理的语境之中,这一话题正式被独立提出。从2017年的《住建部关于推进老旧小区改造试点工作的通知》到2020年的《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》,后面陆续出台了一系列政策,全方位推进老旧小区更新。国家在制定政策统领更新时,也预留弹性空间,支持地方政府设立在地规则,助推一城一地的老旧小区更新。

3.2重庆探索中的老旧小区更新政策特征

在国家层面的政策指引下,随着城市社会经济水平的提升,重庆也在持续推进老旧小区更新的政策探索与改革创新,出台了一系列重要政策,尤其自2018年以来发布的政策最为密集(图3)。结合重庆发展经验与实际情况,遵循“十四五”规划和 2035年远景目标纲要,重庆构建了以《重庆市城市更新管理办法》为统领的“1+2+N”政策技术体系,保障城市更新的全面开展(图4)。重庆的老旧小区更新的政策体系正在逐步完善,与此同时,2018年启动了4个老旧小区试点,2019年扩大到主城各区,2020年全面推广实施。截止2022年底,全市已累计启动改造城镇老旧小区3988个、9208万平方米,惠及居民98.8万户。

重庆老旧小区更新实践的不断开展,正是在政策保障下得以实现的。认识相应政策特征,也是深化对老旧小区更新的认识,助力未来的政策优化。基于治理视角,剔除与老旧小区更新联系弱的政策,本文从各政府机构官网和公开渠道上收集到2001-2022年中相关的政策文本48篇。从颁布机构、文种类型、内容主题这三方面分析重庆老旧小区更新政策的总体特征:颁布机构能直观反映各主管部门对老旧小区更新的重视程度与部门间合作情况;文种类型体现了政策的约束性强弱与法制化水平;内容目标则是对政策关注重点、发展趋势的反映。

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图3 重庆老旧小区更新近年政策

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图4 重庆城市更新“1+2+N”政策技术体系

3.2.1颁布机构:各有侧重,有待协同

老旧小区更新治理的覆盖内容广、参与主体多,因此在制定政策时必然涉及多个主管部门。由于各部门的着眼点与出发点不同,政策的导向、内容也不尽相同。政策的颁布机构分为独立颁布和联合颁布两类,分别体现了其独立性与协同性。从表1可以简洁直观地看出,重庆老旧小区更新治理政策的主要颁布机构中,独立颁布的机构有5个,其余通过联合颁布参与制定。从独立颁布来看,作为颁布数量最多的3个机构,市政府在指引全市整体性的城市更新中发挥关键作用,而市住建委、市规资局又是与老旧小区更新关系最紧密的主管部门。市民政局作为主管社区治理的部门之一,紧随其后。此外,市城市提升领导小组办公室作为新成立的权威机构,也在逐渐发力。从联合颁布来看,其总共颁布的政策数量只占政策总数的25%,尽管部门之间的合作网络正在逐步构建,但合作程度还较低,一些部门处在边缘位置,颁布主体之间的协同性与多元化有待提升。

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表1 重庆老旧小区更新政策主要颁布机构

3.2.2文种类型:略为失衡,渐进补足

由于各项政策采取不同的文种类型颁布,也会产生不同的政策效力[7]。重庆老旧小区更新治理政策大致可分为规章类、计划类、指示类三种。从表2可见,重庆老旧小区更新政策在文种类型上各有兼顾,但整体结构分布不均。指示类政策数量最多,占比达45.83%,这类政策在上传下达时效率高,既给出可操作性强的详细建议,又为各项目留有一定弹性,因此这类政策得到最广泛的颁布。数量居中的是计划类政策,为老旧小区更新治理构建了目标框架,同时,这类政策几年一度的制定,可根据实际及时调整,强化了执行效力。规章类政策最少,占比19.01%,说明重庆老旧小区更新治理仍缺少规章制度的约束,法制化水平有待提高,相关部门也意识到这一问题,其中颁布的几部导则正是近年来探索的结果,有效填补了文种空白、规范了更新行为,未来重庆还需稳步推出更具精准性、针对性的政策法规。

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表2 重庆老旧小区更新政策文种类型

3.2.3内容目标:综合多元,稳步扩展

政策的内容目标反映了其基本的内涵与愿景,从政策演变来看,其目标的变化更是体现出经济发展水平变化与社会价值观转变。根据重庆老旧小区更新政策的文本内容,将其解构为健全社区管理体制、完善社区服务体系、繁荣社区文化、加强社区党建引领、建立社区筹资机制、加强社区治理信息化建设、改善社区人居环境等7个方面[8]。如表3所示,在内容目标上,48份政策中,大量政策在7个方面都有所涉及,总体呈现综合多元的局面。相较而言,加强党建引领、健全社区管理体制、完善社区服务体系、改善社区人居环境这四个方面共占比70%,是政策制定者始终关注的议题。其中,改善社区人居环境是老旧小区更新改造的直接目标,是近年相关政策的重点议题。此外,随着老旧小区更新工作范围的逐渐扩大,建立社区治理筹资机制也逐渐得到重视,成为政策创新的重要突破点。与此同时,由于仍处在政策制定的探索期,社区文化培育关注不足、信息智能化建设有待加强。在未来的政策制定中,现有内容目标将持续深化,新的主题和方向也将继续扩展。

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表3 重庆老旧小区更新政策内容目标

4 运作维度:重庆老旧小区更新的治理转变

4.1治理主体角色转换

随着市场经济的发展与公众参与意识的增强,老旧小区更新由最初的政府主导的治理模式演变为多元共治(图5),治理主体范围逐渐扩大。多元主体参与更新,能更好地平衡多元利益,维护社会公平秩序。这就要求参与主体有别于传统的老旧小区更新模式,在新的背景下转换角色。2020年,《重庆市全面推进城镇老旧小区改造和社区服务提升专项行动方案》明确提出要打造“共谋、共建、共管、共评、共享”的社会治理格局,通过政策明确各参与主体的定位,形成共促老旧小区更新治理的最大合力。

4.1.1政府:从主导管理者到协同治理者

不同于以往通过自身决策来主导更新治理、片面追求施政成绩的管制型政府角色,在治理视角下,政府应当通过有效的机制设计,强化协商合作,实现精细治理,最大程度地保障公众利益。一方面,政府作为老旧小区更新的组织者,通过制定政策、明确规章、完善制度,来调动不同主体的参与热情,发挥各方角色的积极作用,另一方面,其他主体在这一过程中的角色转换也是检验政府治理成效的试金石。重庆市政府在更新行动中,成立了城市更新工作领导小组办公室,专门负责领导全市城市更新工作,还通过联席会议制度,协调推动老旧小区更新治理。

4.1.2市场:从单求谋利者到兼顾社会者

长期以来,资本利益与公众利益的博弈常是引发纠纷、激化矛盾的主要原因,企业一贯以单一利益为取向,带来了不少的外部负效应。在老旧小区更新中,重庆也出台了不少政策优先保障公共要素,引导企业合理逐利,承担社会责任,树立良好形象,实现企业发展与社区治理的共赢。《重庆市城市更新管理办法》中出台了系列城市更新的支持政策,服务于城市更新实施,如创新更新项目土地出让管理方式,推动协议出让、带方案招拍挂等;给予符合条件的更新项目财税扶持政策,并形成示范效应项目予以奖补激励。除各类激励市场主体参与的政策外,重庆还在更新中明确负面清单事项,约束市场主体行为。

4.1.3公众:从被动旁观者到主体参与者

在重庆老旧小区更新初期,由于居民参与意识不强、社会组织培育不足、参与平台搭建不力等,公众往往只是被动观望的角色,消极地配合政府与市场的更新行动。随着《重庆市城市更新公众导则》、《关于创新“五社联动”机制 提升基层治理效能的意见》等系列政策的积极引导,公众有了更多的途径表达、参与和争取自身的权利,公众主动参与老旧小区更新治理的局面正在逐渐形成。在实践中,重庆有四项举措入选城镇老旧小区改造可复制清单,其中一项就是璧山区因引导居民协商受到肯定,创新地将小区业主委员会注册为民办非企业单位,解决了居民自治“形而不实”的问题,形成了居民主动参与更新治理的良性机制。

4.1.4专业群体:从技术执行者到综合协商者

在传统的老旧小区更新模式中,规划师、建筑师等专业群体多是基于技术理性、服从指令要求的执行者,往往在参与规划设计这一环节后就匆忙退出。而在当代的老旧小区更新中,专业群体转变为“利益的代理人”与“空间资源设定和利益分配的协调者”等作用综合的角色[9]。重庆于2021年启动首批中心城区社区规划师试点行动,又在一年后发布《重庆市规划师、建筑师、工程师助力共创高品质生活社区行动方案(2022—2024年)》,践行全生命周期管理理念,全面推动“三师”服务社区更新治理,其中南岸区已在全市率先实现“三师”进社区全覆盖。

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图5 老旧小区更新多元共治

4.2更新对象规则精细

老旧小区更新改造,最初的关注点在于物质空间,且更新手段粗放随意,一味追求更新的数量与效率。随着“人民城市人民建,人民城市为人民”理念的深入,为实现“有温度的管理”,重庆老旧小区更新的对象也更多元化、规则化、精细化。《重庆市城市更新提升 “十四五”行动计划》中提出推动城镇老旧小区“硬设施+软环境”一体化改造提升,注重服务、文化等软环境建设,更新对象的范围得以扩大。重庆还针对更新项目中涉及产权、用途、容量等关键问题制定管控规则,保障更新行动的顺序开展,如可通过协议搬迁、房屋征收、房屋买卖、资产划转、股份合作等多种途径实现产权变更,因此,更新对象的要求得以规范。此外,重庆还出台了一系列关于居家适老化改造、打造儿童友好社区、建设社区综合服务体的政策,针对居民的差异化需求精准施策。例如在江北区鲤鱼池三村的改造中,保留了房屋原本的立面,并没有花钱贴砖或上漆,因为居民觉得没必要,然而居民对小区安全诉求强烈,因此给每个单元加装了门禁系统并加强管理,这正践行了《重庆市主城区老旧小区改造提升实施方案》中提出的菜单式选择改造内容的模式(图6)。

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图6 重庆老旧小区更新菜单式选择

4.3资金筹措渠道拓展

传统城市更新项目中,往往以政府投入和资本参与为主。不同于拆迁重建的再开发项目,老旧小区更新改造的收益小、矛盾多,因此市场动力不足,然而面对重庆数量众多的老旧小区,政府财政也难以为继。因此,资金筹措也就成为制约老旧小区更新的关键。重庆在不断探索的过程中,通过政策积极引导,扩展资金筹措渠道,助推老旧小区更新,以未来产生的收益平衡现在的改造支出,着力构建长效治理的良性循环机制(图7)。《重庆市城市更新管理办法》指出了筹集城市更新资金的五项渠道:各级财政安排的城市更新资金、金融机构融资资金、参与城市更新的市场主体投入的资金、土地使用权人和房屋所有权人自筹资金、其他符合规定的资金。重庆还通过实践摸索出一些做法经验,例如九龙坡区的红育坡片区老旧小区改造就是全国首个PPP模式城市更新项目,被国家发改委列为老旧小区改造资金保障典型经验做法全国推广(图8)。区政府通过公开招标引入愿景集团作为社会资本,授权渝隆集团与愿景集团成立项目公司,并适当给予可行性缺口补助。项目公司负责改造项目的全过程工作,并且通过运营停车场、农贸市场等配套项目与广告、保洁等经营性收入来实现可持续运营。

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图7 老旧小区更新中的资金良性循环与长效治理示意图

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图8 红育坡片区老旧小区改造PPP模式

4.4更新流程路径优化

老旧小区的更新是一项复杂的系统工作,包含规划、建设、消防、节能、园林绿化等各环节,涉及住建、发改、规资、城管等多部门。因此,过去的项目实施往往会经历繁复的程序环节,消耗大量的时间成本,还常因传达不清晰、实施不规范、监管不到位等问题造成返工修正甚至推翻重来的现象。例如在之前的渝北区金紫山老旧小区改造中,陆续出现40余条工程变更,严重影响了项目开展。因此,重庆在摸索中深化“放管服”改革,在全国率先将市级部门审批事项下放,充分赋权于区县,建立了以项目实施方案为统领的平面审批模式,形成一套可操作的、适用于存量改造的全新审批机制和流程,实现流程优化,程序精简,管理赋能。《重庆市城镇老旧小区改造和社区服务提升项目管理办法(试行)》作为国内省级层面首个专门针对城镇老旧小区改造项目的管理办法,对项目的全流程管理作出了详细规定,明确了项目计划生成、资金整合使用、设计分级评审、优化审批手续、竣工联合验收等具体政策措施,为老旧小区改造工作注入“推进剂”,切实提高工作效率(图9)。

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图9 重庆老旧小区改造提升工作流程

5 结  语

老旧小区更新在物质形态更新的表象下,更隐含着政治、经济与社会的运行逻辑。城市是有机的生命体,社区是构成生命体的细胞组织,因此政策制度不是独立发挥作用的,在老旧小区更新政策的制定中,应当兼顾时间与空间的协同共进。我国仍需探索国家与地方互为配合、彼此支撑的政策制度设计,并从政策特征的视角出发,加强颁布机构的协同合作、促进文种类型的均衡补足、推动内容目标的扩展深化。尽管重庆老旧小区更新中已产生了一系列治理模式的创新创造,但距实现健全高效的多元共治仍有很长的路要走,政策制定者应在治理主体、更新对象、资金筹措、更新流程上持续发力,久久为功,搭建更加有利于更新实施的政策架构,促进城市与社区的自我完善与修补,探索出一条适合重庆的有机更新之路。

参考文献

[1]王梦,汤羽扬,李雪华.治理视角下老旧小区更新困境与策略研究[J].北京规划建设,2022(03):91-95.

[2]葛岩, 关烨, 聂梦遥. 上海城市更新的政策演进特征与创新探讨[J]. 上海城市规划, 2017(5):6.

[3]李和平,薛威,蒋文. 重庆渝中城市包容性更新理论框架与实施路径[C]//2019中国城市规划年会论文集(02城市更新).2019:314-321.

[4]赵燕菁. 存量规划:理论与实践[J]. 北京规划建设, 2014(4):4.

[5]余冰. 政策意涵与价值导向:中国城市社区政策30年[J]. 社会工作, 2015(1):11.

[6]阳建强, 陈月. 1949-2019年中国城市更新的发展与回顾[J]. 城市规划, 2020, 44(2):12.

[7]吴烨, 黄膺旭, 徐晓林. 我国社区治理政策研究——基于102份政策文本的量化分析[J]. 中国房地产, 2021(3):11.

[8]潘琳, 徐鸣. 我国社区治理领域政策分析与评价研究——基于“过程—工具—内容”三维分析框架[J]. 理论学刊, 2022(6):11.

[9]陈浩, 张京祥, 吴启焰. 转型期城市空间再开发中非均衡博弈的透视——政治经济学的视角[J]. 城市规划学刊, 2010(5):8.

*本文为2023中国城市规划年会论文

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