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尹稚:城镇化要从“进得来”到“过得好”

2024-03-11 16:12 来源:经济观察网 作者:记者 丁文婷

2024年3月5日,国务院总理李强在政府工作报告中介绍今年政府工作任务时提出,要“推动城乡融合和区域协调发展,大力优化经济布局”。

推动城乡融合和区域协调发展包括两个重要的方面,一是积极推进新型城镇化,二是提高区域协调发展水平。

推进城乡融合发展为什么要积极推进新型城镇化?中国目前处于新型城镇化的什么阶段?还有哪些障碍需要扫除?在推动城乡融合和区域协调发展的过程中,为什么要将新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来?对此,经济观察网采访了清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚,以下是经济观察网与尹稚的对话。

经济观察网:中国目前处于新型城镇化的什么阶段?还有哪些核心问题需要解决?

尹稚:在新型城镇化的上半场,我们重点解决的是农村已经转移的剩余劳动力如何进城的问题。现在,除了极个别特大、超大城市仍有一些时段性要求和积分门槛外,绝大部分城市已经实现了“零门槛”落户,可以说,农民工“进得来”的问题得到了解决。

目前,中国正处在新型城镇化的下半场,在这一工作阶段,我们仍然存在一些具体环节、门槛和瓶颈问题需要解决。从2016年开始,中共中央、国务院关于推进新型城镇化的各种文件里,就把加快农业转移人口市民化放在最突出的位置。

推动农业转移人口市民化分为几个重要层次。

首先要“进得来”,且能够通过合法渠道进来,合法渠道的意思是不仅就业转移,身份也要能融入城市;

第二是“留得下”,我们需要给农业人口一个户口,或者是一张与户口享受近似或同等福利待遇的居住证;

第三是怎么让农民工留下后能“过得好”,这是一个更为复杂的问题。这就需要让农民工在医疗、教育、养老、居住等方面享受的待遇与原有城市居民实现同等的、无缝化的对接。

比如从教育问题来看,农民工随迁子女理论上已经拥有在城市接受教育的机会,但他们接受的教育质量与原有城市居民之间仍然是有差距的,比如农民工子女能就读的学校可能是排名靠后的学校。

而且,中国基础教育包含几个阶段的竞争性考评,这对农民工子女也是很不友好的。如果没有户口只有居住证,在很多地方无法参加小升初、中考等竞争性考试,从而会导致农民工随迁子女的就学连续性很差,而教育的连续性和稳定性都会影响到教育的质量。

清华大学的一项研究发现,农民工子女从进入小学到高中毕业,平均转学次数超过了4次。

最后,推动农业转移人口市民化的最终目的是要让农民工能成为新市民。将来还能把“新”这个标签摘掉,让他们能真正融入正常的市民社会,有参与公共事务的权利和能力。

经济观察网:在推进新型城镇化的过程中,为什么要将县城作为新型城镇化的重要载体?

尹稚:我国的县城实际上是一个人口高流动性的地区,不断有人涌入,也不断地有人离开。从数据观察看,它更像是一个人生驿站,是实现城市化的第一个台阶。农民工群体走向城市的过程中,可以通过在县城的非农化就业,实现最早的城市型财富积累。而城市中热爱农业的人在返乡的过程当中,县城也能起到非常重要的驿站作用。

许多农村人口会选择县城作为起点,包括教育提升方面,农民有点积蓄后,通常都会优先将孩子送到县城里读书,等有更好的收入和积蓄后,再将孩子送到地级市,甚至去省城寻求更好的教育资源。不过,对于农民工子女来说,人生的教育起点往往还是在县城,所以今年的政府工作报告也强调了要“加强县域普通高中建设”。

经济观察网:2024年政府工作报告中提到,把新型城镇化和乡村振兴全面有机地结合起来,这样做的作用是什么?为什么要促进各类要素双向流动?

尹稚:新型城镇化的下半场,当下还面临着一个问题:如何促使城市里的成熟资源要素正常地流向乡村地区,使日渐凋敝的乡村重新拥有造血职能。这样才能够把农业现代化纳入到整个现代工业体系中,让更多城市产业外延在农村实现落地,实实在在地形成农村的富民产业。

农村的现代化发展不能依靠封闭在农村内部自产自销的小农经济。它的科技源头在城市,最大的市场也在城市,农村劳动力素质提升也要依靠城市。因为绝大部分的高端教育资源,比如更高端的职业化教育资源都在城市。要通过双向流动把农村和城市要素对接好,才能够真正地实现城乡之间的共同繁荣。在新型城镇化的上半场,我们解决了农村资源进城的问题,下半场需要重点解决城市资源如何正常返乡的问题。

经济观察网:城市资源正常返乡过程中主要遇到了哪些阻碍?

尹稚:在中国,所有城市土地是国有的,农村土地也是归劳动集体所有,这两种土地性质是不一样的。按现在的法律政策,土地流转和租赁行为是一个简单的经济合同行为,相关的民事权利仍然缺乏明确的法律保障。

我们可以在一些媒体报道中看到,一些人在回乡创业的过程中,无论是从事种植还是养殖业,可能会经常发生一些哄抢事件,而执法则非常不力。这就是因为缺乏依据,从业者没有劳动集体的正常身份,缺少真正意义上受法律保护的土地承包权。

就像农民进城需要户口、居住证,城市人口下乡同样需要解决相应的民事经济权利的再认证问题、身份的再认定问题、合理占有生产资料的再认定问题等,这些问题都不是靠简单的经济契约可以完全解决的。经济契约加民事法律约定才能够给他一个受法律保护的环境,让其从事农业的现代化生产。

就如同我们逐步强化了农民工进城后的各类权益保障,现在我们要把反向的渠道也打通。在建立全国统一大市场的过程中,也包含了城乡之间各种要素流通的市场,在新型城镇化的下半场,我们需要扫清一些城乡之间阻碍要素流动的制度性障碍。

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