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上海,可持续城市更新的生动样本

2024-01-04 14:24 来源:澎湃新闻 作者:记者 鲁怡

“城市是人类所创造的最美妙、最高级、最复杂又最深刻的产物。”

实施城市更新,是城镇化发展到相对成熟阶段的更高层次的发展,也是提升城市品质的必由之路。对更新的认知水平和运维能力,决定了城市的演进方向。

城市更新:工业化与城镇化浪潮下的城市发展转型

作为文明时代到来的标志之一,城市的历史可追溯到公元前3500年。城市自诞生之日,就处于更新之中。

城市更新概念的正式提出,则要等到工业革命之后。当大多数人可以离开土地在城市生活,立法或政策层面推进的城市更新方接踵而至:1958年荷兰首届世界城市更新大会,将城市更新定义为“改善生活环境的城市建设活动”,《不列颠百科全书》将其解释为“对错综复杂的城市问题进行纠正的全面计划”。

过去的一百多年,人类的科技成果超过过去几千年的总和,世界紧密联系。城市在巨变的过程中,催生了一系列经典的更新案例:集装箱技术诞生,让大量的港口城市踏上“重生”之路;高架铁路的退场,为曼哈顿中城腾挪出线型空中花园;曾引领人类步入工业时代的泰晤士河沿岸,废弃多年的旧发电厂,与老仓库、老码头一同向“文化会客厅”演进;曾经浓烟滚滚的德国煤矿区,被文化创意唤醒,完成从“高炉”到“高雅”的转变。

从全球城镇化先发典型国家发展历程看,城镇化达到60%以后,城市陆续进入城镇化中期向后期的过渡期、转型期、变革期,转入规模化的城市更新。

1930年,英国政府颁布了《格林伍德住宅法》,成为世界上第一个实现工业化和城市化的国家中第一次正式使用“城市更新”(Urban Renewal)概念来描述城市贫民窟和颓败区域的住宅改造行动;1969年,日本出台《都市再开发法》,成立了全国再开发协会,旨在合理利用城市土地,更新城市功能。

2021年,中国城市化率达到64.72%,城市更新首次被写入政府工作报告,实施城市更新行动上升为国家战略。

城市更新:提升人民群众获得感、幸福感、安全感

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出,实施城市更新行动,推进城市生态修复、功能完善工程,统筹城市规划、建设、管理,合理确定城市规模、人口密度、空间结构,促进大中小城市和小城镇协调发展。

“我国已经从以农业人口为主转变为以城市人口为主,城市发展也已经进入到提质增效的重要时期。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称“十四五”规划)明确提出实施“城市更新”行动后,住房和城乡建设部总经济师杨保军表示,复杂、包容、生长、多样是城市的天性,城市空间是政治、经济、社会、文化等多方面因素在物质空间上的集中反映,城市更新要坚持系统观念。他同时指出实施城市更新行动的总体目标,即建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市,不断提升城市人居环境质量、人民生活质量和城市竞争力,走出一条中国特色城市发展道路。

2021年,就在“十四五”规划明确提出实施“城市更新”行动的当年,多个地方政府出台了城市更新的条例、计划:8月,上海举行的市十五届人大常委会第三十四次会议表决通过《上海市城市更新条例》,明确建立健全城市更新公众参与机制,依法保障公众在城市更新活动中的知情权、参与权、表达权和监督权;8月,北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)》,提出北京城市更新要紧扣新版总规和发展实际,聚焦城市建成区存量空间资源提质增效,不搞大拆大建,推动六类城市更新项目的发展,建立起良性的城市自我更新机制。

自2021年以来,城市更新已连续三年写入政府工作报告,各地因地制宜进行城市更新理念、政策、机制、路径、方法的不断创新。如改变传统的城市设计管理模式的“总设计师制”,已在广州、深圳等城市的部分项目践行,中国工程院院士王建国表示,好的规划设计不但要关注目标和理念,而且要在具体空间形态上体现出来,需要有与之相应的具体执行者;中国工程院院士孟建民表示,总设计师的动态协同,可以更精准、更高效地应对多系统之间的相互关系,可以对多专业交错时面临的复杂问题做到防患于未然。

随着城市更新价值理念和操作模式不断迭代升级,近年来,各地涌现出具有示范意义的城市更新案例。如:

以人民为中心的宗旨,以历史文化保护为前提,以“小尺度、渐进式、管得住、用得活”为基本理念的“南京老城南小西湖街区保护与再生实践”。该项目在南京市、秦淮区政府主导和推动下,由南京市规划和自然资源局牵头、全国工程勘察设计大师韩冬青教授团队规划设计、南京历史城区保护建设集团实施,形成了“共商、共建、共享、共赢”的工作模式。综合实现小西湖街区整体保护、设施改造、活力激发、持续更新的多元目标,被媒体称为“南京老城的梦想改造家”。

秉承文化保护传承与高质量发展理念的景德镇陶溪川文创产业园,创造性地为园区建立了集物理空间、城市功能、社会人群、产业经济于一体的整体城市设计框架,开放性地吸纳多元主体参与设计、与园区动态生长。该项目引领了老旧厂房保护与精细化绿色更新,真正实现了历史文化记忆融入当代城市生活,中国工程院院士崔愷认为此次更新使景德镇再次成为世界陶瓷艺术行业的焦点,是国内老旧厂区城市更新的创举。

城市更新的上海方案:城市,让生活更美好

2300多年前,古希腊哲学家亚里士多德提出,“人们来到城市是为了生活,人们居住在城市是为了生活得更好”;14年前,上海世博会提出,“城市,让生活更美好。”

与人民对美好生活的要求相比,城市总是处在一种发展不平衡、不充分的状态,因此要调整、改造、完善。更新,是城市全生命周期的永恒主题。作为国内第一个针对近代建筑建立保护机制的城市、国内第一个将历史建筑保护上升到地方立法层面的城市、国内第一个提出成片保护概念的城市,上海在更新的理念、制度、方法等方面始终走在前列,从生态、发展、民生等多重维度推进城市更新。

生态:把最好的资源留给人民

同济大学可持续发展与管理研究所所长诸大建认为,“一江一河”是上海的福气和缘分,也是国内外许多城市没有的天赋空间。

2019年1月,上海市政府印发《关于提升黄浦江、苏州河沿岸地区规划建设工作的指导意见》,正式提出“一江一河”特定概念,将黄浦江与苏州河作为整体谋划发展;2019年7月,成立上海市“一江一河”工作领导小组;2020年底,继黄浦江两岸核心段45公里岸线于2017年底贯通开放后,苏州河中心城区42公里岸线公共空间基本实现贯通开放,标志着作为民族工业流动史诗的黄浦江与苏州河,完成从工业锈带到生活秀带的转身。

在2022年世界城市日 “一江一河”建设发布会上,上海相关部门负责人表示,“一江一河”正在逐步成为连续贯通里程最长、城市更新区域最大、城市功能最为丰富的城市滨水区。

杨浦滨江是“人民城市”重要理念的首发地,“一江一河”则是上海城市更新生态性、人民性的表现。通过将黄浦江、苏州河沿岸的公共空间开放出来,两条水系组成的最大、最好的城市生态资源开放给所有市民,并通过垂江(河)发展,将城市中大量的生态空间、广场空间、公共空间串联成网络,形成城市公共空间系统,让老百姓在出了家门就有公园之外,还有更多容易到达的选择。

与此同时,见证了中国工业史上若干个“第一次”、拥有大量工业遗存的“一江一河”,伴随外滩、北外滩、世博前滩等高端商务载体建设,完成了产业转型与产业能级逐步提升,在对历史文化遗产有效传承的同时,加强岸线腹地联动,通过人的聚集和生产经济行为带来的能量带动腹地经济、社会、文化等多方面的功能发展,成为上海推进城市更新、优化城市空间的发力点。

民生:十五分钟社区生活圈

一座繁华而庞大的城市,如何兼顾可达性与便利性?2014年,在首届世界城市日论坛上,上海在全国率先提出了“15分钟社区生活圈”的基本概念。2016年起,上海持续开展了以社区花园、缤纷社区为载体的社区微更新,以及“共享社区、创新园区、魅力风貌、休闲网络”四大行动计划。2019年起,为进一步加大行动的覆盖面和力度,在全市选取了15个街镇,开启了全面提升城市品质的共建共治共享行动,整体推动了一批民生项目落地,形成了以长宁区新华路街道、普陀区曹杨新村街道、浦东新区惠南镇海沈村等为代表的一批城乡社区生活圈。

2021年,第四届上海城市空间艺术季从气势磅礴的黄浦江边来到柴米油盐的日常生活场地,以15分钟社区生活圈为主题,将长宁区新华社区和普陀区曹杨社区共同作为主展区。这届艺术季围绕老旧小区更新、为老养老设施建设、儿童活动空间打造、就业学习空间挖掘、街区慢行和游憩空间打造等一系列实地项目,通过设计工作坊、艺术工作营、居民讲堂等互动参与方式,将15分钟社区生活圈构建过程搬到现场,全面推动社区“宜居、宜业、宜游、宜学、宜养”的打造。

“对一个城市留下的深刻印象,是这个城市给你提供便利的生活服务、文化设施,也包括这个城市从规划到社区治理到基础设施层面的服务。绝大部分的服务设施都在15分钟内的这样的一个距离内能够解决,对低碳环保也是一个非常大的贡献。相比其他城市,上海在这个方面先走了一步。”同济大学建筑与城市规划学院院长、上海城市空间艺术季学委会委员李翔宁表示,“15分钟社区生活圈”体现了城市要更好地为人民服务,反映了上海的城市管理治理的决策者和实施者,更多地会考虑到解决普通的老百姓的民生的需求。

2022年,作为上海面向全国的“窗口、名片”,黄浦区提出了领跑全市的“10分钟社区生活圈”理念。面临着高密度人口基础服务保障和更高品质生活打造的双重挑战,黄浦区创新性地以政企合作的机制与华建集团华东院建立了“1+10+10”的社区规划师制度,为辖区10个街道编制统一的社区规划蓝图,充分挖掘社区潜力空间,梳理可开发、可更新的空间资源,统筹布局各类建设项目,助力黄浦城区精细化治理和人民城市建设,为黄浦人打造高品质的幸福家园。

2023年12月,上海市规划和自然资源局组织召开上海“15分钟社区生活圈”行动沟通协调会,明确了下一步行动的各项工作目标和要求,将持续推进“15分钟社区生活圈”优秀项目评选工作,加快拟定2024年“15分钟社区生活圈”行动方案,推进百乐坊、六艺亭建设,进一步健全形成一套可持续推进的长效机制,持续推动“15分钟社区生活圈”十大专项行动向纵深迈进。

发展:创意创新驱动

2023年12月,澎湃新闻主办的“共生?共享?共为-2023澎湃城市更新大会”在上海张园举办,上海市规划和自然资源局局长、党组书记张玉鑫在致辞中详细解读了上海城市更新的一些新思路:

第一就是突出总规统领一条主线。聚焦更新规划,实现战略谋划、业态策划、空间规划、实施计划“四化”联动,推动“三师负责制”,长期以来,因为专业不同,大家各自为政。通过系统整合的方式,把规划师、建筑师和后期的估价师全过程联动,由原有的串联改成并联,破解系统性的难题。上海将推进“三师负责制”的创新试点。

第二是强化资源保障一盘棋。要统筹空间资源的总量、存量、增量、减量、质量“五量”调控,切实实现资源、资信、资产、资金“四资”贯通。在土地资源盘活方面,在自然资源部,包括国家部委方面的支持下,能做到“四资”贯通。

三是聚焦创新贯通一条路。突出城市更新的特点、理念、模式、路径、政策,强化全周期贯通。要树立国际视野和战略思维,着眼于超大城市治理现代化的路径探索。目前上海针对城市更新的项目全周期贯通的流程已经明确,概括成5个阶段、9个关键环节、13个规定动作。在推进这样一个全流程里面,有这样五个方面的新的路径探索。就是前期要突出战略的谋划和策划,城市更新项目的特点是小而碎,就项目谈项目的模式是走不通的,必须由区委区政府在前期统筹,推进从建筑到街区到区域整体的更新。其次是空间规划扩围提级统筹,简单地就一个地块来给政策来讲平衡,给容积率、各种高度政策都很难。第三,中期必须聚焦资源配置方式创新。资源配置就是由原有的大家习惯的收储供的单一模式,要向多元组合资源包的形式来统筹。第四,要通过专业设计支撑赋能创新,依靠专业的力量打通实现高质量发展的路径。第五,在后期要强化数字孪生赋能,特别依托数字三维的设计、数字资产的赋能、赋权实现全周期贯通的模式。要实现“三期”贯通的路径,就是期房、期权,期指,否则综合开发的成本是降不下来的。

随着城市化进程的加快,大多数中国城市的复杂程度,将越来越不容易在世界上找到对标或学习的案例。上海作为中国特大城市的代表,在理念、制度、路径等各方面进行了创新的实践,雷士德工学院旧址修缮焕新项目便是其中代表。

2021年起,结合北外滩功能提升,雷士德工学院旧址启动修缮工程。华东建筑设计研究院有限公司作为本次修缮焕新的设计方,完成了对历史风貌的延续和建筑的传承。项目交付使用后,上海创新创意设计研究院联手北外滩集团聚焦设计创新产业,这一上海近百年优秀历史建筑、近代著名工科类院校、国际交流和慈善典范,经过整体地块的修缮更新,成为创新创意产业“核爆点”——上海创新创意设计研究院。历史建筑不仅在物理空间层面实现焕新,更成为新的产业“聚场”,由内而外传承历史、驱动未来。

“上海创新创意设计研究院项目以‘创新引领’为核心理念,在产业规划、功能定位、空间打造、内容运营、协同机制等多个关键领域均取得卓越成就,成功实现历史与未来的巧妙融合,为城市建设和产业发展注入双向动力。”同济大学副校长、瑞典皇家工程科学院院士娄永琪表示,这一充满创意的实践经验为城市更新领域提供了创新思路与范本,值得广泛借鉴。

治理:超大城市的绣花针功夫

“上海这种超大城市,管理应该像绣花一样精细。”2017年3月,习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时对上海提出以上要求,同济大学响应总书记指示,创建了超大城市精细化治理研究院,对城市治理提出了更高要求。

“精细化治理是实现城市有机更新的重要手段。‘好’的城市治理,以高度突出人的空间权利与人的各种合理需求为核心,以平衡人的物质需求、精神需求与天人关系为导向,以防治各种‘城市病’为重点,以恰到好处、到位但不过分、防止过度‘洁癖’为关键,以合法的规则制定、合理的管理流程为方法,以学校教育、社会教育、专业教育为基础。”

同济大学超大城市精细化治理研究院院长伍江教授是澎湃城市更新专家顾问团成员,他表示,精细化管理是上海城市经济社会发展到一定阶段后的必然诉求,而其根本目的,是通过方方面面的品质提升让老百姓获得幸福感。

当城市达到一定的规模,效率将成为城市发展的重要决定因素。目前,该研究院致力理论的构建和创新,通过研究去引导和协助政府更好的管理城市,并让新的理念能够影响和感染社会大众,让他们知道城市运行的内在逻辑。

2021年,上海市人民政府办公厅印发《上海市城市管理精细化“十四五”规划》,确立到2025年,建成以“一网统管”为标志,具有一定国际影响力的超大城市精细化管理中国典范,成为国内超大城市管理的先行示范标杆。

近年来,上海先后在全国首创政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”,“两张网”被称为城市治理的“牛鼻子”,以治理数字化牵引治理现代化,探索超大城市治理新路。从节假日大客流管理、防汛防台的安全感,到街头咖啡馆、滨江公共空间的幸福感,把牢城市运行的生命体征,上海正在以不断攀升的城市治理的数字化、精细化等水平,回应高质量发展的时代命题,以绣花针的精细功夫,力图成为超大城市治理的先行榜样。

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