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石晓冬:共襄协同发展,擘画现代化首都都市圈

2023-11-03 11:08 来源:cityif微信公众号

嘉宾:石晓冬  中国城市规划学会常务理事,北京市城市规划设计研究院党委书记、院长

记者:文爱平

记  者

京津冀,我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的地区之一。2014年2月,习近平总书记主持召开京津冀三地协同发展座谈会,并在讲话中首次将京津冀协同发展上升为国家战略。今年5月12日,习近平总书记提出新要求,强调推动京津冀协同发展不断迈上新台阶,努力使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区。请问为什么推动京津冀协同发展,会成为新时代条件下的重大国家战略?规划上有何应对?

石晓冬

2014年2月,习近平总书记主持召开京津冀三地协同发展座谈会,将京津冀协同发展上升为国家战略。从《京津冀协同发展规划纲要》到《推动北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市一体化高质量发展总体方案》的发布,可以看出,中央对京津冀协同发展工作始终保持了高位推进、频道不改、强度不减的态势。

正如习总书记所说,京津冀同属京畿重地,地缘相接、人缘相亲,地域一体、文化一脉,历史渊源深厚、交往半径相宜。实现京津冀协同发展、创新驱动,是面向未来打造新的首都经济圈、推动区域发展体制机制创新的需要,也是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要,做好这项工作意义重大。

为贯彻落实2023年5月12日习近平总书记在深入推进京津冀协同发展座谈会上的重要讲话精神,7月20日,北京市、天津市、河北省联合组建京津冀协同发展联合工作办公室,并成立15个专题工作组,分别负责交通、生态、产业、国土空间规划、毗邻地区等15方面的重点内容,核心是为了聚焦跨区域、跨领域重点事项,推动落实三省市层面协同机制确定的工作任务。

我们从规划的角度,就是国土空间规划工作组。为进一步深化京津冀规划自然资源领域协同,10月16日,京津冀国土空间规划协同专题工作组第一次会议召开。会议审议通过《京津冀国土空间规划协同专题工作组工作机制》《京津冀国土空间规划协同专题工作组2023年重点任务》,明确了三地共商的工作原则,形成了多层次多类型会议制度,并细化年度重点任务,立体化推动规划协同工作走深走实。还研究讨论了《现代化首都都市圈空间协同规划(2023年-2035年)》编制工作初步思路,提出首都功能、安全韧性、流域治理、产业廊道等方面研究重点。

记  者

国家发改委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中,提到多方面的协同,如产业协同、公共服务协同、基础设施协同等。构建现代化首都都市圈对于纵深推进京津冀协同发展有何重要意义?

石晓冬

新时期京津冀协同的核心是解决三个问题,一是迈向中华民族伟大复兴的大国首都建设,二是解决北京的“大城市病”,三是实现区域共同发展。而首都都市圈是解决这三个问题的关键所在。

一要着力改善“都与城”的关系,满足大国首都建设新需要。随着我国综合国力的日益上升,不断深度参与全球治理,北京的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心等功能建设要求也不断提升。首都都市圈建设立足大国首都新需要,在都市圈范围内统筹利用各类资源,通过疏解非首都功能,妥善布局首都核心功能、支撑保障功能,逐步构建完善大国首都功能体系。在此基础上,统筹产业、居住、生态等各项功能,不断提升各级城市的发展水平,以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能,支撑大国首都战略目标要求。

二要充分理顺“京与畿”的关系,解决北京超大城市治理难题。习近平总书记强调“解决好北京的发展问题,必须纳入京津冀范围统一考虑,打通发展的大动脉,更有力地彰显北京的优势,更广泛地激活北京的要素资源”。首都都市圈是北京发挥主要影响力的重点地区,也是解决北京“大城市病”的关键地区,通过持续疏解非首都功能,优化提升首都功能,推动北京城市高质量发展。与此同时,推动“京与畿”的高质量融合发展,加强都市圈内部功能承接,改善北京不断极化、与周边地区互动联系弱、城镇之间关系松散的发展现状,弥补北京与周边巨大的发展落差,实现区域整体功能优化和共同富裕。

三要合理构建“圈与群”的关系,搭建京津冀城市群的主干构架。首都都市圈约占京津冀城市群国土面积的77%、常住人口的71%、GDP总量的85%,无论是面积、人口、GDP都在城市群里占绝对的主导地位。同时,京津双城以及由北京城市副中心、河北雄安新区组成的“两翼”均在首都都市圈内,建设好首都都市圈,就搭建起了京津冀城市群的主干构架和重要支撑,为城市群的高质量发展奠定了强大的基础。

记  者

国家“十四五”规划将城市群、都市圈作为实施新型城镇化的重要依托,促进大中小城市协同联动。就都市圈而言,应如何理解其与城市群之间的发展关系及逻辑?

石晓冬

2019年2月,国家发改委下发《培育发展现代化都市圈的指导意见》,明确指出:“城市群是新型城镇化主体形态,是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”这是我国第一份以“都市圈”为主题的中央文件,标志着都市圈时代正式来临。

随后,国家“十四五”规划提出,优化行政区划设置,发挥中心城市和城市群带动作用,建设现代化都市圈;党的二十大报告强调,以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局;《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》,提出健全城市群一体化发展机制,培育发展现代化都市圈。

从城镇化到城市群,都市圈是城市群“硬核”。目前,我国都市圈规划、建设和发展进入常态化阶段,都市圈明确成为中心城市和城市群之间的重要空间层次。一方面,当前我国多数城市群发展尚不成熟,培育都市圈是由中心城市过渡到城市群的发展必经阶段;另一方面,它是实现中心城市、城市群不同空间层次衔接贯通的重要空间载体。

记  者

实施区域协调发展战略,是关乎我国经济发展全局的重要战略举措,对推动区域经济持续发展、优化国土空间布局,形成主体功能明显、优势互补的区域发展格局具有重要意义。不同于同一省市内的地区协同,跨省域区域协同存在诸多现实挑战。请问省级行政边界对于都市圈一体化发展主要有哪些制约?

石晓冬

从现在的情况来看,都市圈主要有两种,一种是跨省域的,一种是不跨省域的。但即使不跨省域,也有跨不同行政辖区的,所以它的重点和难点还是在于跨地区的协同。

因为都市圈是以中心城市为中心,中心城市对周边其他跨行政区,甚至是跨省域行政区的影响是巨大的,我们在配置资源要素、建设基础设施、职住平衡等市场化发展的过程中,多少都会受到跨行政辖区的影响。所以都市圈规划的关键,就在于基于中心城市的辐射带动作用更好地进行各方面的协同,如体制机制、资源要素、基础设施、产业、生态环境,等等,要协同去破解由于跨不同行政辖区产生的一些问题,打通一些瓶颈和阻塞,这是非常重要的。其中,市场起到了一个基础性、决定性的作用。怎样在一定的范围内,通过都市圈规划的协同作用,调动起市场要素的充分流动,这是都市圈协同发展和共同建设过程中的关键。

根据现代区位理论,行政边界的存在会形成一个远远大于空间距离的“制度距离”。不同行政区缺少向边界地区延伸基础设施的动力,导致相邻城市难以实现同城化。从都市圈一体化发展的视角而言,这种影响主要体现在四个方面。

一是基础设施建设标准不统一导致跨区域衔接成本高昂。对于跨界项目而言,边界两侧的管线宽度、设施接口、信息安全等基础共性标准不统一,迫使建设方在边界两侧建设两套基础设施服务系统,承担两套系统的运营、维护、管理和服务责任。

二是基本公共服务制度及待遇标准不统一导致区域公共事务合作困难。各地政府难以协调决策、统一行动,跨地区公共服务对接和共享程度低,医疗、公交等公共服务一网通行、一卡通行水平仍然有待提升。

三是社会政策环境不一致导致区域要素自由流动水平受限。各地公共服务资源要素受域内财政、行政、人事、投资、审批等体制机制束缚严重,环保督查标准、金融贷款审核标准、财税政策、高新技术企业认定、人才认定等相关政策各自为政、互不衔接,影响企业、人才在区域内的自由流动和合理配置。

四是规划管理政策不兼容增加了区域合作的不稳定性。由于不同地区存在规划地类、管理手段、土地政策的区别,跨省域协作本身就存在落地困难的问题,特别是考虑到新一轮规划编制或者规划调整,这种不兼容性往往是长期性、突然性的,给企业运营增加了很大的不确定性。

记  者

在现代化首都都市圈建设发展中,该如何把握政府与市场的关系?怎样在一定的范围内,通过首都都市圈规划的协同作用,调动起市场要素的充分流动?

石晓冬

在首都都市圈发展过程中,政府还是要抓规划与政策,抓高水平的市场环境、营商环境建设,建立有效的对接交流协同的机制,搭好台,给市场要素的充分流动奠定特别重要的一个基础。

首先,既要注重政府在宏观顶层设计上的推动,也要注重微观市场环境的营造。

宏观层面的指导是区域协同的定盘星,是凝聚各方意志、协调各方行动的准绳。目前在京津冀层面已经有《京津冀协同发展规划纲要》的指导,都市圈层面正在编制《现代化首都都市圈空间协同规划(2023年-2035年)》,要通过规划厘清都市圈层面临的主要问题及需重点解决的难题、未来发展的目标和战略、空间一体化发展格局、配套工具和政策,将各个领域的工作统一在一个大的框架下,让各方的行动能够协同发力。

微观的市场环境是开展区域协作的土壤,是支撑区域协同良性循环的生态系统。当前,首都都市圈与长三角、珠三角相比,整体市场环境趋于保守与封闭,市场意识不强,资金、人才、技术等要素流动不畅,市场经济活力不足,这些都制约了都市圈的区域协作水平提升。未来应加强体制机制创新,着力培育利于合作的市场环境,打破行政制约,营造一流营商环境,激发市场活力,鼓励资金、人才、技术等要素的充分、自由流动,从而不断提升区域协作的深度和广度。

其次,既要注重战略性资源的集中投放和重大设施的牵引,也要注重以中小城市、微中心为主的城镇群落的培育。

北京城市副中心、雄安新区是京津高端要素向区域拓展的重要跳板,是改变现状区域空间格局的关键环节,是需着力打造的战略性空间。未来应加大“两翼”非首都功能承接力度,推动战略性资源集聚和重大项目布局,围绕平台型大项目形成生态圈,培育自身内生动力,构建区域反磁力中心。同时,也要注重轨道交通等重大区域基础设施的牵引带动作用,拉开区域空间骨架,营造枢纽节点,推动形成轨道上的京津冀。

与此同时,也要充分发挥核心城市、发展廊道、重大设施的带动作用,通过市场化机制的培育创新,加强区域战略枢纽空间对广大的腹地、众多中小城镇的辐射,促进资源要素的逐步下沉,培育形成一批经济发达、联通高效、高度网络化的城镇群落,促进都市圈整体发育完善。

第三,既要注重政府间协调机制的完善,也要注重社会、市场等多元治理机制的探索创新。

当前京津冀政府间协同机制中“决策-协调-执行”三级机制还不完善,常态化运行的执行、议事机制还有所欠缺。根据行政对等原则,应研究建立三地间直辖市(省)、区(地级市)、乡镇(县)等多层级协同机构,有效链接多方参与主体,发挥桥梁作用。在都市圈层面,京津冀三地相关城市共同成立首都都市圈建设管理协调机构。

与此同时,还应广泛吸纳来自市场、社会等不同主体的力量,提高其对于空间治理的参与力度。创新区域协作形式,充分发挥企业、非政府组织的作用,活用社会资本,积极探索市场化的协同模式。发挥以企业为代表的社会资本在区域经济一体化过程中的重要推动力量,支持企业在区域产业协作、公共服务设施及基础设施建设运营等领域发挥创造性作用。

记  者

综合考虑时间半径、空间距离、通勤率、行政边界等因素,首都都市圈前期考虑划分为三个圈层,即50km半径的通勤圈、100km半径的功能圈和150km半径的产业圈,作为开展都市圈空间治理的重要基础。请问如何围绕这三个圈层,强化功能梯次传导,突出各自发展重点?

石晓冬

首都都市圈跟其他的都市圈有所不同,是中国唯一一个包含首都的都市圈,也是目前唯一一个拥有两个超大城市的都市圈,还涉及到河北雄安新区和北京城市副中心建设这些重大的战略部署,所以首都都市圈在国家治理中的地位重要而又特殊。而且首都功能和相关产业协同的影响范围,已经超出了普通意义上通勤圈的范围,首都都市圈考虑的腹地、协同的半径,是比较大的一个尺度,因此还有功能圈和产业圈的考虑。我们要使各类要素在不同的交往半径里有序高效的流动,为都市圈区域内各城市的高水平发展奠定一个好的基础,营造一个好的环境。让大家共享发展的红利,其中包含着社会公平、共同发展、协同发展的目标,无论是生态环境、公共服务,还是基础设施,都是朝着这个目标努力,最终推动共同富裕。

通勤圈应充分利用自身的近域化区位优势,聚焦加强环京合作、提升职住协同水平的发展目标,针对交通着重提升通勤效率、公共服务着重提升一体化水平等目标导向,提出相关建设重点。具体包括:率先形成一体化交通体系,推动轨道交通、市郊铁路向环京地区延伸,保障跨市域公交运行,利用科技手段完善进京通勤管理等;深化公共服务合作机制,推动养老、教育、医疗等资源延伸布局,增强居住配套,促进跨区域职住协同;增强通州副中心和大兴机场临空经济区的辐射带动作用,推动北京适宜企业延伸布局;加强环京生态带建设,共建北运河-潮白河大尺度生态绿洲。

功能圈(如雄安新区)应当充分利用政策优势和创新环境,聚焦功能互补、错位发展的目标,主动配合国家部委做好相关资源的疏解承接工作。以“交通着重提升路网衔接水平、公服着重提高整体品质、产业着重加强高端集聚、生态着重提升环境质量”为导向,将“完善交通直连直通体系,着重提高运行效率;不断提升公共服务质量和水平;配合产业疏解承接工作,支持科创资源布局落地;建设绿色生态空间,推动绿色低碳发展”等方面作为重点建设内容。

产业圈应依托产业发展轴,加强各节点城市要素集聚能力,推动创新链产业链供应链协调联动,聚焦产业分工配套协调目标,针对交通着重发挥廊道作用、公服着重提高配套能力、产业着重形成分工体系、生态着重体现特色价值等导向,提出相应建设重点。具体包括:完善交通骨架支撑体系,沿交通廊道打造特色产业发展带;扩大教育、医疗等优质资源辐射带动,鼓励合作办学、推进医疗卫生协作,为产业发展提供良好服务配套保障;推动传统产业改造升级,提升重点合作平台建设水平,协同打造重点产业集群;深化环境污染联防联控联治机制,加强生态修复治理和水源涵养区生态补偿,推进清洁环保、绿色能源使用,推动区域节能低碳和绿色发展。

记  者

优质共享的公共服务是首都都市圈集聚高层次人才和高端产业的关键所在,也是一小时通勤圈的核心目标。提供高水平、均等化的公共服务是都市圈高质量发展的内在要求。请问如何构建一体化交通体系,推进环京周边地区密切合作,引导北京适宜产业在环京地区发展,推进公共服务共建共享?

石晓冬

的确,一小时通勤圈的核心目标在于实现同城化式的公共服务共享,其背后体现的是公共资源在更大尺度范围内的公平配置。在这个过程中,本地的公共服务配套和治理水平、密切的经济和产业联系、便捷的交通支撑都很关键。从京津冀的现状来看,现阶段我们可以着力从三个方面进行突破。

一是以重点产业园区、重点跨界组团为突破,加强环京区域经济产业联系。将新城、环京区域重点产业园区的布局统筹考虑,以大兴机场临空经济区、通州—北三县高质量发展示范区等区域为示范,加快研究重点先行区域高质量发展意见,引导重点项目布局落位。

二是加强环京区域在养老、住房等城市服务上的补充作用,推进高质量教育、医疗、文体等服务的跨区域共享。环京区域是大量在京劳动力的落脚之处,宜以差异化的住房产品和住房制度补给北京中心城区房价高企、租住不易的困境,同时,推进高质量教育、医疗、文体等服务的共建共享,为稳定首都就业和城市服务基本盘提供落脚空间保障。

三是推动跨界道路综合检查站共建共管,加强“最后一公里”的接驳衔接。在保障首都安全的前提下,可加快研究进京综合检查站向津冀跨界组团设置的可能性与方案,同时,加强执法联动,为取得相应许可和认证的进京车辆、货物、人口开设快速免检通道,进一步便利群众快速出行。同时,对跨行政区的区域快线、地铁首末站、公交快线的线路进一步优化,补齐“最后一公里”的公共交通接驳衔接。

记  者

首都都市圈作为探索区域一体化发展新格局以及人口密集地区新型城镇化路径的重要抓手,已成为新时期首都规划建设的关键领域。请问在推动首都都市圈一体化发展方面,目前已做过哪些积极探索?效果如何?

石晓冬

落实党中央决策部署,京津冀切实履行主体责任,做了大量卓有成效的工作,如疏解北京非首都功能初见成效,河北雄安新区建设取得重大阶段性成果,北京城市副中心高质量发展步伐加快,等等。

一是深入推动协同发展机制建设,组建京津冀协同发展联合工作办公室。京津冀三地联合组建京津冀协同发展联合工作办公室,重点推动跨区域、跨领域事项的任务落实。组建交通、生态、产业等专题工作组,进一步夯实分领域、分层次的协同工作机制。

二是京张携手成功举办冬奥会、冬残奥会,冬奥综合带动效应逐渐显现。赛后12个冬奥竞赛场馆全部面向公众开放,实现从赛时服务向赛后利用的功能转换。京张两地推出“十佳精品体育赛事”“十佳体育旅游线路”等体育旅游精品项目,全力打造体育文化旅游融合发展新名片。

三是持续推动“一核”辐射、“两翼”联动,持续打好疏解整治促提升“组合拳”。自2017年以来,通过开展“疏解整治促提升”专项行动,累计疏解提质一般制造业企业2093家、区域性专业市场和物流中心640个。雄安新区和城市副中心积极承接非首都功能疏解项目,持续推动北京“新两翼”建设取得更大突破。“交钥匙”的3所学校实现竣工交付。京雄城际铁路全线贯通运营满两年,京雄高速北京段六环至市界段通车。中国星网、中国中化和中国华能3家央企总部开工建设。通州区每年保持固定资产投资规模千亿量级。第二批市级机关搬迁即将启动,32家央市属国企迁入。

四是加快落实重点领域协同任务,交通、生态、产业、公服等领域协作稳步推进。“轨道上的京津冀”主干骨架基本形成,交通网络体系不断完善。京津冀区域营运性铁路总里程达10933公里,较2014年末增长39.4%。持续推进生态环境联防联控联治,区域生态环境显著改善。京津冀三地细颗粒物(PM2.5)年均浓度与2013年相比降幅均在60%以上,潮白河等五大主干河流重现“流动的河”并贯通入海。产业对接和创新协作继续深化,北京辐射带动作用不断增强。开展“强链补链”行动,支持龙头企业带动京津冀地区配套企业首次入链进体系。2014年以来中关村企业在津冀设立分支机构达9700余家。公共服务合作共建深入推进,优质公服资源加快向津冀延伸。成立一批京津冀跨区域特色职教集团(联盟)和高校发展联盟,京津冀异地就医备案全面取消。

五是扎实推进重点跨界地区协同发展,不断深化通州—北三县、大兴机场临空经济区一体化联动。通州区与北三县一体化高质量发展示范区建设加快推进,两地一体化高质量发展取得新成效。跨潮白河大桥实现开工,轨道交通平谷线进入全面建设阶段。北京、河北两地共同成立联合管委会,为推动临空经济区协同发展发挥重要作用。综合保税区(一期)完成围网封关工作,成为全国唯一的跨省市综合保税区,在全国首创综合保税区跨界共商共建共享的新模式。

记  者

数字经济是打破区域产业连接屏障的重要纽带。北京核心城区与周边地区的产业发展差异显著,由于数字化技术的特点对于不同的地区都有一定的适宜性,有助于打破城市间的资源壁垒,实现跨城市的产业合作,为解决都市圈内部区域间的协同发展难题提供有效方案。请问数字经济将如何赋能现代化首都都市圈的发展?

石晓冬

前面我谈到了城市区域发展的目标是宜居、韧性、智慧。无论是全球,还是国家城市发展,智慧是未来最重要的一个目标,数字化即属于智慧的范畴。

随着信息技术的发展,地理上的距离变得非常便捷和方便,给大家相互交流沟通,获取信息,以至推动技术进步,带来了天翻地覆的变化。利用数字化的技术和手段,去推动在都市圈尺度下认识和感知都市圈的各种发展状态、遇到的问题,摸清这个范围内方方面面的意愿诉求,然后用数字化的方式,更为科学地配置资源,然后进行相应的数字孪生的模拟推演研判,既有利于科学决策,也大大降低了风险和成本。

一是信息平权。首都都市圈空间上的典型特征是内部发展落差较大,核心边缘二元结构明显,北京极化现象突出,三地在发展阶段、发展水平上巨大的落差导致相互之间经济联系松散,产业转移和协同发展的难度极大。从城镇体系来看,区域空间为典型的“哑铃型”结构,在京津两个超大城市之下,是大量的小城市,中位城市不够发达,区域协作缺少二传手。当前主要通过疏解北京非首都功能、建设雄安新区等区域反磁力中心等来逐步弥补发展落差,促进区域均衡发展。

今天,随着信息技术、网络技术的广泛应用,互联网去中心化、分布式的特点在消除区域发展鸿沟过程中发挥着越来越积极的作用。在信息时代,资源配置打破了传统模式下等级分配的模式,产品逐渐个性化、小型化,不再依靠资源的堆积和大量的运输,移动互联网、5G技术的应用也大大降低了沟通的成本,地理上的接近不再是必须,这就为一些三四线小城市提供了机会,尤其是位于超大城市周边的小城市,他们可以在方便地获取大城市的教育、医疗、文化等高等级服务的同时,依靠宜居的环境、独特的自然人文景观、个性化的服务吸引特定的高端人群,形成专业化的集聚和微中心,并逐渐形成燎原之势,区域发展鸿沟在此过程中逐渐消除。

二是算力支撑。算力是信息时代数字经济发展的关键基础设施,是数字时代的核心竞争力。北京有大量的平台型互联网企业,如美团、抖音、京东、百度、快手等,还有大量的公共服务平台,每天都会产生海量的数据,随着平台经济、人工智能等产业的快速扩张,数字技术向经济社会各领域全面渗透,对算力的需求也急速上升。目前,北京的整体算力规模已居全国首位,在海淀区、朝阳区布局了2个市级算力中心,在石景山区、丰台区等布局4个商业化算力中心,但面对数据规模的指数式增长和不断升级的需求,仍有较大缺口。

考虑数据中心高能耗、占地大的特点,国家开启了“东数西算”工程,在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏等八地启动建设国家算力枢纽节点。张家口风光资源丰富,绿电供给占比较高,电力成本较低,能够保障数据中心的能源绿色供给,同时气候凉爽,适合为数据中心进行物理降温,在怀来县、张北县、宣化区逐步形成数据中心集群,截至2022年年底,已经有腾讯、阿里巴巴、联通、百度等企业将数据中心落户张家口。而武清在建的中国电信京津冀大数据智能算力中心、联通数字产业园也是京津冀国家算力枢纽节点的重要组成,建成后将一步夯实京津冀算力底座。

三是数字赋能。庞大的算力基础结合5G网络建设,将产生巨大的溢出效应,工业互联网、金融证券、灾害预警、视频通话、人工智能、无人驾驶、远程医疗等领域将取得革命性的变化,人工智能及智慧产业生态系统逐步形成。

城市之间的信息差距和技术差距大大缩小,一些传统薄弱地区依赖快捷的网络和强大的区域算力,结合新兴产业领域,将实现弯道超车。在传统领域,则通过数字赋能,实现产业升级,在河北的一些大型钢厂,“一键炼钢”将成为现实——将数字技术融入生产工艺,对炼铁、炼钢、轧钢等环节进行全流程智能化控制,只要轻点鼠标,就能实现高炉、转炉及配套设备自动运行。一些传统医药企业可以依靠大数据、模型来进行药物试验,大大缩短药物开发时间,传统弱势地区将获得新生,高水平的专业化城镇、微中心逐步形成,区域发展鸿沟逐渐消于无形。

数字化发展,给我们快速对各类问题形成智慧化的判断,继而支持科学高效的决策,提供了技术的可能。通过数字赋能能够使信息链、创新链在区域内很好地分布,有利于城镇化高水平的发展,所以我觉得它在城市形态上是能够形成一个依托于物理空间的平行的数字化空间,为我们认识城市、感知城市、运营城市和预测未来带来了非常好的一个技术手段和工作工具。

记  者

构建现代化首都都市圈,真正的困难是什么?未来其突破点是什么?

石晓冬

构建现代化首都都市圈真正的困难是:如何缩小北京与周边区域的发展差距,改变其不断极化发展的现象。改变“一城独大”的现象,是很难的事儿。由于北京集中了大量远高于周边地区服务水平的公共服务设施,沉淀了大量的资源,加上长期以来的政策优惠,北京对各类要素的吸引力大大超出周边地区。与此同时,作为一个超大城市,因为拥有大量的就业机会和创业机遇,对各类要素尤其是高端要素的吸引很强,从而成为一个巨大的吸引源。近年来,虽然通过非首都功能疏解,北京中心城区人口出现下降,但中心城区与环京地区人均GDP的差距却在扩大,北京与天津、河北人均GDP的差距也在扩大,北京在区域的吸引力依然无可替代。

城市发展是长期的,体量大,情况多,各方面诉求不同,这里边有很多关键问题,如城乡矛盾、气候变化、安全与灾害。区域协同是一个复杂的系统工程,又是一项长期工作。这跟人民群众对美好生活的向往之间,是有差距的,需要长期的努力来实现,要持之以恒。如何把协同发展的水平再上一个新台阶,这是更高水平的协同,要在都市圈范围内,更好地把非首都功能疏解和承接相应的机制构建得更加顺畅,让北京这个超大城市更为宜居,让周边的都市圈范围内的其他城市高质量发展,经济更有活力,生态环境更为良好,人民群众生活更加幸福。

未来突破点,一是进一步强化“两翼”的发展。加大“两翼”非首都功能承接力度,推动枢纽型创新平台建设以及重大项目布局,推动各类高端资源以及创新资源的落地,培育自身内生动力。进一步提升“两翼”区域综合性交通枢纽地位,增强要素集聚扩散能力。通过不断提升“两翼”的能级和规模,实现对北京相对吸引力上升,吸引部分原本准备去北京的新增人口和要素,同时实现对北京部分存量资源的迁移。

二是进一步加强京津双城的互动。充分发挥两地互补优势,加大京津产业联动力度,促进人员、要素流动,通过构建起高水平的发展走廊,促进北京高端要素向区域的外溢和流动。

两项措施主要目的是先在“京津”“两翼”等较小的范围内,推动要素的自由流动,实现高端功能的区域化,进而通过京津轴以及“两翼”的辐射带动,进一步推动要素的下沉,从而逐步缩小内部发展差距。

记  者

对于未来首都都市圈的规划与建设,您有何寄语或期望?

石晓冬

建设现代化首都都市圈是深入落实京津冀协同发展战略的重要举措,是建设以首都为核心的世界级城市群的重要抓手,对推动新时代首都发展和京津冀协同发展意义重大。未来的首都都市圈发展,我觉得要从两方面来讲。

首先,它要成为一个现代化的都市圈,要符合我们的地域特点。因为这个地区有丰厚的历史,山水林田海各种自然资源全面而独特。同时,也是中国重要的经济高质量发展发动机,是京津冀协同发展最重要的一个区域,处在核心位置。在京津冀协同发展当中,都市圈是引领性的,也是决定性的。从都市圈的角度,对其未来的期许就是普遍意义上的高水平、高质量的空间网络化、功能一体化、产业高端化、治理现代化。

空间网络化:随着京津双核互动不断加强,“两翼”的快速增长,京津、京保、京唐等轴线发育成熟,节点城市的逐步成长,区域反磁力中心体系逐步构建,北京的极化现象大为缓解,区域多中心发展态势逐渐显现。与此同时,随着轨道等区域交通的持续发展,对区域空间结构的牵引作用更为突出,依托轨道、高速公路的众多小城镇、微中心获得长足发展,推动网络化空间结构逐渐形成。

必须牢牢抓住北京非首都功能疏解这个“牛鼻子”,充分带动首都都市圈的协同发展、高水平发展,一些重要的地区,如雄安新区、城市副中心,将建设成为协同发展的示范区、高质量绿色发展的示范区。

功能一体化:随着各类有形无形壁垒的打通,人才、技术、资金、物品等要素的流动更为畅通,各个城市的职住通勤、公服、交通等功能逐渐融为一体,形成功能高度一体化的城镇化地域。

产业高端化:随着区域创新网络的成熟,创新人才不断积聚,产业链、供应链、创新链持续融合发展,高精尖产业不断涌现,在多个战略性产业领域形成具有全球影响力的世界级产业集群。

治理现代化:随着各个层级的协同机制逐步完善,市场环境的深度融合,各类弹性灵活协同机制的建立,国家治理、区域治理、地方治理逐渐融为一体,形成现代化的都市圈治理框架。

其次,从都的角度讲,首都的功能要进一步强化。要为首都功能的高效运转,提供充分保障,通过像雄安新区、城市副中心的建设,有效平衡首都北京的集聚效应和扩散效应,缓解城市的人口压力,疏散冗余功能,促进城市向真正的多中心发展。通过地区生态环境的改善,营造国际一流的和谐宜居的环境。

北京市城市规划设计研究院规划研究室的杨明、王蓓、张东昇、徐勤政、和朝东、陈科比、伍毅敏等同志对本文亦有贡献,在此一并感谢。

原文发表于《北京规划建设》杂志2023年第6期。


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张悦:要让城市像有机生命体一样慢慢生