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尹稚:浙江“落户”新政意味着什么?

2023-07-25 08:45 来源:中央广播电视总台

近日,浙江省政府办公厅印发《浙江省推动落实常住地提供基本公共服务制度有序推进农业转移人口市民化实施方案》(以下简称《实施方案》)。方案明确提出浙江省到2027年,农业转移人口落户城镇渠道进一步畅通,常住地提供基本公共服务制度更加健全,农业转移人口基本公共服务需求得到有效满足,就业更充分、居住更安定、教育更优质、医疗更便捷、保障更有力、文化更丰富。浙江这一“落户”新政意味着什么?是否能在更多地方得到推广?中央广播电视总台中国之声《新闻有观点》栏目专访中国城市规划学会副监事长、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚教授,进行详细解读。

受访人:尹稚,中国城市规划学会副监事长,清华大学建筑学院教授、博士生导师,清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长

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2022年7月27日,参加外来务工人员子女暑期托管班的小朋友在浙江省武义县青少年宫玩垃圾分类棋。瞭望新闻周刊 张建成 摄

问:

浙江省这一次提出要放开放宽农业转移人口的落户条件,其中提到“努力实现有意愿且符合条件的农业转移人口全部持有居住证”。这是表示农民朋友们可以自由进城生活吗?

尹稚:2014年我国首次发布《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,其中最核心的一点是解决农业转移人口正常进城生活和就业的问题。多年来,我国一直采取居住证和户籍并轨“双轨制”。进城农民持有居住证在相当一部分城市所享受到的公共服务和福利待遇,与本地户籍人口并无太大区别。

国家之所以要做这件事情,正是为了解决当时2亿多农民工的“半城市化”问题。当时他们可以进城打工,但是难以在城市里生活。因为农民工没有办法在城市落户,不能享受正常市民应该享受的完整的公共服务和社会福利待遇。因此,“农业转移人口的落户”不是一个新话题。

这次浙江出台的《实施方案》有两个亮点。一是明确浙江全省,除了杭州市主城之外,完全放开进城落户门槛,也就是不受任何限制的零门槛。二是即使在杭州市主城落户,同样采取积分制,也大幅度地提升社保缴纳年限和连续居住年限的比例份额。

农民工进城是有成本的。如果允许农民工持有居住证或者城市户籍,就需要为他们提供相应的公共服务配套保障,包括医疗、教育、社会保险等等。所以每多一个新市民,就要多花一大笔钱。浙江省是我国高质量发展建设共同富裕示范区的试点省份,此次在“解决农业转移人口”领域,希望为全国起到带头表率作用,大幅度降低落户门槛。这与浙江省是一个相对富裕的省份是有关系的。说得直白点,是浙江省掏得起这笔钱。

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2022年1月11日,杭州市临安区高虹镇“虹心”党建联盟的党员志愿者(右一)在党群服务中心与准备留下过年的外来务工人员一起包饺子。新华社记者 徐昱 摄

问:

您刚才讲到“半城市化”的群体。其实过去居住证也存在了很长时间,但是对于很多进城务工的农民朋友来说,过去他们可能主要目的就是打工,没有想过要去办理一张居住证,或者今后就在这个城市长期生活。此次浙江省出台《实施方案》,哪怕在杭州市主城门槛高一点需要积分,但在全省其他地方相当于零门槛。大量新市民的涌入,需要提供相应的公共服务,那么对于浙江省这么多城市里原本生活的人来说,是否会导致医疗资源、教育资源的进一步稀缺?是否会涉及到新的资源平衡的问题?

尹稚:关于我国教育、医疗等资源为什么会出现短缺的现象,是因为过去我国城市公共资源是按户籍人口来配置的,非户籍人口并未统计在人口基数中。随着近些年居住证制度的改革,以及“新市民”观念的普及,政府逐渐转向按常住人口配置公共服务资源,这意味着要大规模加强在医疗、教育等领域的资源拓展,使得其不仅能够满足户籍居民的需要,也能够满足包括新市民在内的常住人口需要。当然实现这个目标的实现需要一个过程。

我们看到浙江省出台的《实施方案》文件里提到,在地方政府财力允许的情况下,尽可能用公办教育来解决学位问题;而当财政不允许的情况下,或者说建造相关设施的速度赶不上需求的时候,也允许政府合理合法地向民办机构购买服务,以减少资源短缺现象的出现。

所以这不是一个一蹴而就的过程。是不是今天有了这个文件,明天农民工进城就能在医疗、教育方面都有一个非常好的解决方案?恐怕不是这么简单,这需要一个过程。但是从此次《实施方案》内容看,至少在本次规划期内,也就是到2027年左右,浙江省希望这些问题能够得到极大的缓解,并且其设施规模能够支撑整体常住人口基本公共服务的需求。

此外《实施方案》还有一个亮点,就是浙江省推出“新居住证制度”,即现在登记发放的电子居住证,可以在省内各个城市之间实现积分流动。比如一个新市民这几年在杭州市打工,过几年工作岗位可能换到宁波,而他在杭州市积累的积分可以带到宁波市。这其实是浙江省一个比较新的探索,即公共服务有关的门槛积分,可以在不同城市之间得以延续、累积,而不是换一个城市要重新积一遍分,这对随迁子女的就学会有非常大的好处。

而且文件里也开始尝试性探讨将来解决随迁子女的中考、高考问题,不再以户籍作为参与中高考的唯一限定条件。比如,随迁子女可以取得浙江学籍,而且学籍在不同城市之间可以延续。那么是不是我从小学一直读到初中就可以在当地参加中考,一直读到高中就可以在当地参加高考呢?这其实一直是长期困扰新市民的非常大的一个痛点。如果在这方面的探索能有好的结果,并且能有足够的资源保障,那对全国来讲会起到一个很好的示范作用。

问:

我们刚才更多是在讨论新市民也就是农业转移人口假如想进城生活,他和他的家庭能够在城市获得什么样的公共服务。但是他们本身“农民”的标签大家也非常关心,比如农民进城后土地怎么办?我们看到,这次浙江省提出依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,且这些权益不跟进城落户挂钩。对此大家应该怎么理解?有的朋友表示,农民都进城工作了,为什么还要给他留着这些权益?

尹稚:其实进城落户的农民仍然保有农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权确实引发了不少的议论。新市民一方面有了居住证,可以享受城市全部的福利待遇,另一方面又继续享有农村的财产权益,会不会出现两头占便宜的现象?

我是这么理解的,中国到目前为止,城乡的收入差距仍然非常大,2022年我国城乡居民人均可支配收入比值为2.45。因此,这个政策不能从“两头占资源”的角度来考虑,而是要了解其目的是如何提高农业转移人口也就是原来农民的收入水平。一方面,允许他们在城市务工,并且享受福利待遇,通过劳动收入和转移支付收入提高收入水平。另外一方面,因为收入增长的过程比较长,相关权益不会一步到位,所以仍然为他们保留了农村财产性权益收入,作为劳动收入和转移支付收入的补充。从这个角度来看,相关政策是有助于缩小城乡之间收入差距的。

此外,新市民要成为一个合格的市民也需要一个过程。从国际城市移民惯例来看,可能新市民需要一代人或1.5代人的努力,才能够实现稳定的城市化生活、才能真正融入城市社会。在不稳定期如何消除其后顾之忧呢?不管是在农村保留“三块地”,还是享有三项基本权利,都是为了保障他们进城就业出现波折时,仍然在农村保有比较基本的生存基础。我觉得从这两方面理解更符合中国的现实。

当然,农民放不放弃农村的“三块地”和农村集体经济组织中的原有权益,我国这么多年一直秉持“自愿原则”。有的人觉得自己有非常稳定的就业和生活方式,并且能融入城市社会,那么他可以在自愿的情况下签署协议放弃其土地和权益。

但从总体执行过程看,特别是新冠疫情爆发以后,近两年我国城市就业情况并不是那么稳定,所以绝大部分人会选择保留“三块地”以及“三块地”上的基础权益,作为一个兜底、消除后顾之忧的考虑。

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2022年4月3日,采茶工在浙江省余姚市兰江街道茶园里采摘嫩芽(无人机照片)。新华社发(张辉 摄)

问:

所以是不是在我国当前新型城镇化的阶段,这种留条后路的思路也是符合大多数人的一种基本需求和情况的?而未来,假如因为新市民的政策越来越好,更多人离开乡村进到城市工作,那么农村这部分集体土地、宅基地等,怎么样才更好地有效利用?而不至于说因为新市民不够关注或心思没放在这里,导致这部分土地没有办法发挥更大的效益。这里面的矛盾和问题怎么破解?

尹稚:是的。如果从实现共同富裕、缩小城乡差距、保障农民基本权益这几个方面来看,新市民两头占有这些资源,我觉得是值得的。

从农业生产角度来讲,新市民的农村土地普遍采取土地流转的方式。新市民在城里就业后,就不可能成为离土不离乡的“朝夕农民”,即不可能白天打工、早晚务农,这样也提高不了农业生产效率,所以其土地通常会流转到种田、种粮、种蔬菜、种果树的农业大户手上。

甚至可能新资本下乡后,会成立各种类型的与农村集体经济组织密切挂钩的专业经营公司,来代替他们耕作和经营,保障这些土地仍然具有正常农业使用用途,同时也保障农民保有一定的收入。比如,宅基地将来可能更多会流转向民宿等文旅用途,让农民变成房东。宅基地的权益还属于农民,但是农民不用负责具体经营。因为随着城市生活水平的提高,城市居民希望重新回到农村,享受更好的环境、更多的文化精神生活,这有很大的城市市场需求。越来越多的人会从农民手上租赁宅基地、农房,从事非农产业的经营。

问:

既然我们在农民进城往前迈一步的事情上已经做了考虑,也已经留了后路,那么接下来更多的目光是关注这个政策持续起来会怎么样?我们看到,浙江省这一次特别提出,要在长三角一体化的进程中推进农业转移人口市民化。有专家表示,对于长三角地区甚至更大的区域而言,包括江苏省、安徽省、浙江省等相关省市地区,落户积分应该互认,其农业转移人口市民化、新型城镇化应该和长三角一体化互相贯通起来。您觉得现在这样做的条件是否具备?

尹稚:我国推动农业转移人口市民化,最终目的是建立一个以劳动力为核心的全国统一大市场。但正如我一开始讲,安置新市民实际与当地政府的物力、财力有直接关系,所以不会一步到位形成一个全国性的统一市场,国家也暂时没有那么多经费来推动这项工作。

浙江省作为一个人口流入大省、一个财力相对富余的大省、一个走向共同富裕的示范省,率先启动这项工作,尤其是立足长三角三省一市——中国最发达的地区,其自身条件比较成熟。《实施方案》提出从现在起,在“十四五”或者最多到“十五五”期间,实现长江三角洲城市群的互联、互通、互认,率先打造一个区域性的统一劳动力大市场,其实是具备可行性的。而全国统一大市场最终的形成,实际上需要靠一个又一个区域性市场优先发展,等到地区差距越来越小时,才有可能真正推动形成全国统一的劳动力大市场。

因为城镇化的进程是从中心城市发展逐步放大,放大到现代化都市圈的尺度上(2-3万平方公里),再放大到城市群的尺度上(8-10万平方公里),甚至放大到更大的尺度上,这与社会经济发展水平是直接挂钩的。我国区域发展差距仍然比较大,最发达的长三角地区优先发展起三省一市,将来可能随着辐射能力增强,也不排除逐渐放大到原来历史上讨论过的“大长三角一体化”的发展水平,那时可能周边江西、湖南等省份都有可能进入到“大长三角经济圈”的范围,形成一个相对统一的大市场。

* 本文根据节目内容整理,已经专家审阅。

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