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规划在城乡发展和治理现代化中的责任

2023-07-06 06:10 来源:规划中国微信公众号

导读

本文为中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长石楠为《可持续乡村振兴及其规划治理》一书所作的序言,特此刊出,以飨读者。

原标题:规划在城乡可持续发展与治理现代化中的历史责任

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本书作者申明锐希望我为这本书作序。

我与作者谈不上太多“交情”,甚至远不如与他的其他同事更“熟识”。我们既非师生关系,也没有多少业务合作,只是毕业于同一所母校,有过一些简短的接触和交流。但我读过不少他的论文,有全国青年城市规划竞赛和中国城市规划优秀论文奖的获奖论文,也有《城市规划》等杂志上发表过的文章,感到他是一位有天分、善思辨、勤耕耘的青年才俊。这样一位潜心学术研究且颇有建树的年轻教师,对于我这个“以交朋友为事业”的规划师而言,感到应该是难得的同道之人。

更何况我始终认为,应邀为年轻学者的著作写几段话,是作者对资深人士的尊敬,也可以看作自己多年在业内耕耘的福报。假如这些只言片语能对后起之秀提供一点帮助,确是我们的责任与义务。更重要的是,这是向后辈学习的最好机会。

正是在这种心态下,我毫不犹豫地答应了他的要求。拿到书稿第一时间就被选题、书名和章节框架所吸引,作者所标榜的“题眼要义”,甚至中英文书名的不同蕴含,都成为吸引我研读本书的亮点。然而,这篇序文的写作并不顺利,除去2022年肆虐的新冠病毒感染疫情以及自身健康方面的客观原因外,阅读本书引发了我的大量联想和反思。

我国的城镇化、现代化进程,正进入一个非常关键的时期。量的增长、外延式扩张,逐步让位于品质追求和可持续性增长;随着农村地区脱贫任务的达成,全面推进乡村振兴、城乡融合发展,成为新时期政策的总基调;而在实现国家治理现代化的话语体系下,特别是近年来对于治理效能的重视,又一次把乡村治理的话题提到空前的热度;应对城市发展新阶段的新挑战,国家着手实施城市更新行动,这显然不是简单的旧城改造或老旧小区改造,而是城市发展理念与方式的重大调整,面对城镇化进程中出现的村庄空心化的凋敝现象,城市更新的社会经济内涵显然同样适用于广大乡村地区;国家实施了“多规合一”的规划体系改革,从政治上、体制上推动了空间领域的政策融合,但乡村规划依然难以摆脱在整个规划体系中“小弟”的形象。

规划专业的专家、学者们一直非常关注乡村规划问题,从20世纪五六十年代就有大量实践。再往上溯,我国古代的治理体系中,对于城和乡这两类居民点体系始终有着统筹、一体化等理念,只是到了工业时代之后,特别是西方自治市制度的引进后,城乡之间才逐步走向对立,计划经济体制更加剧了城乡之间的差异和不平等。

近年来,一批学者对于乡村规划问题投入了大量的心血,他们投身到乡村振兴、乡村人居环境改善、乡村营建、乡村旅游的事业中,以极大的热情破解乡村地区发展不充分、不平衡的问题,探寻乡村规划建设和乡村治理特有的规律。本书作者正是其中的一位,他以扎实的理论基础、敏锐的专业视角,充分利用在南京多年的实践积累,形成了呈现在读者面前的本书。

我认为这是一本恰逢其时、满足客观需求的优秀图书,也是一本兼具理论建树和实际应用价值的作品。有幸第一时间读到书稿,起码在几个方面给我留下了深刻印象。

首先,对于国家治理和乡村治理基本关系的思考。作者非常准确地将乡村治理置于国家治理现代化框架下,从城乡关系的广阔视角考虑乡村治理的问题。跳出乡村看乡村,城乡一体看治理,不再仅仅局限于乡村的土地和空间资源以及收益分配问题,而是将城乡居民点体系作为一个整体,探讨如何解决遇到的社会经济难题。应该说,这样一种视角得益于案例村庄的特定条件,更应该看作作者对于治理问题的贡献。

作者所在的南京大学是我国规划界最早研究城市与区域治理的机构,早在21世纪初,南京大学就率先连续组织了几场有关城市治理(时译“管治”)的研讨会,引进了国际上刚刚兴起的城市治理研究理念,交流了有关专家在珠三角和长三角地区进行的早期探索。本书作者以南京江宁区的几个村庄为对象,分析了大城市周边地区村庄的物质环境改善与治理结构的变迁,并且深入剖析了政府介入和机构建设、企业和资本下乡、农民及其集体组织(共同体),以及包括规划师在内的专业技术人员等不同主体在乡村治理中的角色和行为模式。作者搭建了一个研究乡村治理的理论框架,跳出村庄看治理,提出治理理论及其中国化的三个面向:作为诊疗方法、国家统治和管治话语的治理。这无疑是非常具有学术价值的观点。

其次,对于规划社会功能和角色的反思。作者聚焦当下乡村发展和治理的不同模式,考察乡村规划以及更广义的政府公共干预对于乡村经济社会发展和乡村治理的贡献,明确提出规划作为国家治理手段在地方层面的实践平台,不只是项目层面的协调统筹,关键在于不同利益主体之间,重构生产关系的过程。因而,规划的目的不是解决规划本身有无的问题,不是简单地为了乡村建设,也不能仅看作落实国策的一项管控手段。从这个角度出发,作者非常强调公共产品供给在乡村规划中极其重要的作用,对于乡村公共产品供给历史脉络、乡村公共产品的供给和使用机制的分析,揭示了我国乡村公共产品供给主体的多元性和复杂性,解释了政策、资本、技术投入后,乡村振兴依然面临可持续性问题的症结所在,可谓入木三分。

如果说城市规划中已经更加关注公共产品的供给与可持续运营问题,逐渐摆脱计划经济体制下政府供给与部署的思维逻辑,规划从计划条件下的龙头,更多地转向治理平台,那么对于乡村规划而言,强调规划赋能乡村公共产品的有效供给与可持续运营,及其对提升乡村治理效能所起到的积极作用,是值得规划师和决策者认真思考的方向性问题。正如作者在书中所述,关注规划要素供给前的制度背景与治理基础,重视规划要素供给后实施运营的可持续与绩效,在城乡发展的存量时代,其重要性愈发突出。中共中央将“加强城市规划、建设、管理”载入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》这个重要文献,党的二十大报告又提出“提高城市规划、建设、治理水平”的要求,从中我们应该可以体会到,规划在城乡可持续发展和治理现代化中的历史责任。

第三,对于乡村价值的创新认知。作者通过对案例村庄的调研,以及与长三角、珠三角地区的对比,挑战了经济学、城乡规划学对于乡村价值的理解,从静态的土地价值、生态价值、景观和文化价值,到动态、多视角地分析乡村价值,比如,财政性项目、国企下乡带来的乡村资产增值,传统文化在现代语境下的价值转化等。更为可贵的是,作者将此置于“城市中国的语境下、在城镇化进程中、依循健康城乡关系构建的脉络来进行”,乡村的价值被上升到一个关乎国家长治久安的话题,而不只局限于一时一地。

因此,可持续的乡村振兴不仅是经济发展的话题,也不是关于一乡一村的建设与项目执行,而是要建立一种对于乡村价值的总体认识。作者从乡村的农业价值、腹地价值和家园价值三个层面进行分析,客观表述了其对于乡村价值认识本体论上的进步,也为提出改变城乡关系中乡村的被动角色、发挥乡村的价值、重塑乡村的辉煌、实现乡村的复兴的目标奠定了基础。这种基于文明视角的乡村价值的新认知,无疑为乡村振兴、乡村规划和乡村治理提供了很有价值的理论借鉴。

第四,对于地方实践的凝练与提升。以南京市一个区的几个具体案例,对可持续乡村振兴和规划治理的重大话题进行研究和分析,有时难免会让人有管中窥豹、以偏概全的担心。得益于作者多年的用心积累,参与式观察和半结构访谈的方法,研究确保能够“自信地说出数据背后的真实运行逻辑”。通观全书,作者构建的“从理论视角导入,到案例检验,再到理论化输出的三步法写作思路”,是一个成功的尝试,有效地规避了政治学领域研究治理问题的一些通病,有利于“对源于西方的治理理论形成有效的补充与校正”。

当然,中国之大,远非南京一区所能代表,并非所有人都认同作者的观点和结论,这本是学术研究的价值所在。我欣赏的是本书作者善于观察、勤于总结的作风,勇于挑战、缜密思考的研究精神。当今中国的城镇化进程为学术界提供了举世无双的肥沃土壤,我多年前在南京曾经发出“一流实践经验、二手规划理论”的感慨。如何系统总结我国城市规划建设管理的经验,探索不同于城市的乡村治理模式,需要学界、业界的共同努力。中国对于世界的贡献不只在于妥善解决了亿万人口的城镇化问题,更在于对于城镇化可持续发展过程中的经验教训进行认真总结和分享,超越项目、合同、工作层面的积累,把实践的经验转化为知识。讲好“中国故事”的前提,是进一步明晰特定社会背景下的“中国道路”,这是乡村发展的重大命题,也是城乡规划学的重要使命。我期盼有更多的专家、学者,能够善于有效地凝练实践经验,诞生更多高质量的学术著作,唯有此,具有中国特色、中国风格、中国气派的城乡规划学才能媲美城乡建设的成就,立于世界规划学术之林。

是为序。

石楠

国际城市与区域规划师学会(ISOCARP)副主席

中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长

《城市规划》杂志执行主编

2023年2月12日

本文为石楠秘书长为新书所作的序言原文,标题为编者所加。序言略有缩减后的版本,将以书评的形式,发表在《中国土地科学》杂志2023年第7期,敬请关注。

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