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面向高质量发展的城市更新实施统筹

2023-05-25 16:49 来源:中国建设新闻网 作者:王纯 李潇

党的二十大报告明确了城市更新行动的重要战略作用,城市更新逐渐成为各大城市破解城市问题和推动高质量发展的主要载体。在住房和城乡建设部牵头开展的第一批试点城市更新工作中,发现城市更新存在主体多元、内容多样、产权复杂、资本密集等若干问题,迫切需要在正确价值观指引下树立系统化统筹理念,推动实施城市更新行动。

城市更新行动面临的主要问题

公共利益和市场利益难以协调。由于以往的城市更新多以项目实施为导向,强调具体项目地块内部的资金平衡,往往会出现遴选项目时“挑肥拣瘦”、注重短期经济利益、公共利益无法得到充分保障等问题。

实施积极性主动性不高。为营造舒适的居民生活环境,住房和城乡建设部正大力推进老旧小区/街区改造、建设15分钟生活圈等工作。但由于老旧小区改造存在投入大收益低、居民意愿难统一等问题,实施时更多依靠政府推动,市场主体投资和参与意愿相对较低。

组织推进和政策保障难度大。城市更新工作涉及面广,在现行的工作推进机制下,各部门之间缺乏协调,难以形成合力。基于城市增量建设逻辑的规划、土地和审批政策,对城市更新的支撑缺乏系统性,实施中审批程序多、难度大。

历史传承和未来适应性不足。从历史层面来看,对城市历史的延续缺乏统筹,历史文化保护传承往往被忽视轻视。从未来层面来看,以人工智能为代表的新型信息革命正在推进,城市居民生活方式在发生转变,但更新规划中适应未来场景的弹性不足。

树立以人为本和系统统筹的理念

党的二十大报告对城市更新的价值理念进行了深刻诠释。能够看出,“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”是基本出发点,“提高城市规划、建设、治理水平”可以理解为总体方向,“加快转变超大特大城市发展方式,实施城市更新行动,加强城市基础设施建设”是城市高质量建设的重要战略和策略,而“打造宜居、韧性、智慧城市”则是城市建设的总体目标。城市更新试点工作应贯彻党的二十大精神,在城市高质量发展的出发点、方向和目标指引下,需要突出“以人民为中心”和综合统筹理念,准确实施城市更新行动。

国际上开展城市更新,同样非常强调以人为本和综合统筹。1958年8月,第一次城市更新研讨会在荷兰海牙召开,会上首次对城市更新的理论概念进行了阐述:“生活在都市的人……对于自己所住的房屋的修理改造,街道、公园、绿地,不良住宅区的清除等环境的改善,以便形成舒适的生活,美丽的市容……所有这些有关城市改善的建设活动,就是城市更新。”2000年英国《城市更新手册》中提出:“城市更新定义是引导城市问题的解决,持续改善亟待发展地区的经济、物质、社会和环境条件的综合协调和统筹兼顾的目标和行动。”

聚焦“四个维度”全过程实施统筹

城市更新的对象是城市,城市是一个复杂综合体,需要全面综合把握统筹策略,结合山东省潍坊市在国家第一批城市更新试点工作中的实践探索,着重从需求统筹、政策统筹、空间统筹、时间统筹四个维度,探讨城市更新统筹的工作要点。

需求统筹层面,从城市更新相关利益方的需求出发,开展城市体检,准确把握问题,明确更新要点。其中,政府更加关心城市空间格局优化、城市安全韧性提升、民生设施改善等;居民更加关心住宅改造、居民环境提升、通勤交通改善等;产业企业更加关心产业园区便利度和人才就业、居住环境提升等;国企央企建设和运营方更加关心在城市更新中壮大国有资产和增加良性运营资产等;市场参与方关心投资收益等。在多元需求下,更加需要秉承“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”基本逻辑线索,将以上各类需求统筹起来,实现城市更新的综合目标。在潍坊实践中通过对区级更新涉及近2.2万条居民需求进行分析,并实地访谈了解居民意愿,走访政府、企业等各类主体,结合大数据等进行综合体检,明确面临重点问题和统筹更新方向。

政策统筹层面,城市更新与原城市增量建设存在显著不同,表现为从新建项目的“立项-投资-建设-交付”的工程项目性质到“共谋、共建、共管、共治、共享、共赢”的统筹治理性质。这就需要全面细化制度政策内容、打通省市-县市区-更新单元片区-更新项目的政策上下传导反馈的路径,在实践中梳理规划、土地、管理、建设、奖惩的各类政策制度。在潍坊实践中,探索了书记市长领衔、上下互动的组织推进框架;探索了多种土地资源配置方式应对土地出让年限、建筑设计使用年限、企业生命周期不相匹配问题;探索了实行房屋跟随土地一并出让,避免净地出让带来的大拆大建问题;明确了用途转换和土地兼容使用管理规则等。

空间统筹层面,城市更新迫切需要打破项目宗地思维,强调片区统筹和单元管理,通过统筹平衡原产权主体、市场主体和政府等多方利益,确定项目规划条件及增补公益性项目或公共设施安排。比如,上海更新条例第十九条进一步强化设立统筹主体,统筹开展在更新区域内的城市更新活动。在潍坊区级更新的实践中探索功能空间格局的统筹,将不同更新单元统筹起来,支撑潍坊北部城区的一体化联动更新。

时间统筹层面,一方面,要传承城市历史,具有保护价值的城市片区和建筑是文化遗产的重要组成部分,是弘扬优秀传统文化、塑造城镇风貌特色的重要载体。在潍坊实践中强化了历史文化街区保护工作,将保护单元和生活单元紧密结合,并注重风貌协调,彰显城市特色。另一方面,要为未来留白,探索“战略留白”管控,为发展保留“弹性”。将城市更新专项规划纳入国土空间规划体系,对未来发展方向不明确的需要更新用地,可规划留白,进行过渡性保留和管控,待发展方向明确、转型升级政策和实施路径清晰后,再实施规划。

城市更新工作是一个持续动态过程,应充分重视统筹要义,尊重城市发展时空规律,破解“城市病”和政策堵点,打通城市高质量更新实施路径,推进可持续更新。

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