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现代都市圈规划理论框架体系与实践

2023-05-19 14:53 来源:规划师杂志 作者:尹稚,尚嫣然,等

标题:现代都市圈规划理论框架体系与实践研究

作者 | 

尹 稚,清华大学建筑学院教授、博士生导师,清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长;

尚嫣然,通讯作者,教授级高级工程师,现任职于北京清华同衡规划设计研究院有限公司总体研究中心;

 ,高级工程师,现任职于北京清华同衡规划设计研究院有限公司总体研究中心总体一所;

龙茂乾,博士,规划师,现任职于北京清华同衡规划设计研究院有限公司总体研究中心总体五所(战略所)

一、引言

都市圈建设是世界城市化的必然阶段,是顺应中国新型城镇化进程的必然要求,也是探索城市科学、可持续发展的重要话题。2018年9月习近平总书记在主持召开深入推进东北振兴座谈会时指出“要培育发展现代化都市圈”。2021年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》发布,提出“深入推进以人为核心的新型城镇化战略,以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展”,这是我国首次明确将都市圈发展写入五年规划纲要中,也正式填补了我国城镇化战略“拼图”的最后一块。培育发展现代化都市圈是实现中国式现代化的重要子领域,是我国构建城镇化总体格局的承上启下的关键环节,是连接城市群和中心城市的核心链条。都市圈本质上是实现大中小城市协调发展的突破口,是推动大中小城市由都市圈内部均衡走向大尺度广域均衡的重要举措,是推动区域协调发展的有力支撑,是实现政府与市场在资源配置中合作共赢的重要抓手。因此,都市圈的相关议题备受学术界关注。

二、国内外都市圈的概念内涵与特征

(一)都市圈概念研究

都市圈本质上属于“城市—区域”结构类型,“城市—区域”结构的空间形态表现多样,都市圈与大都市地区(Megalopolis Region)、大城市区(Megalopolis Area)、城市化地带(Urban Region)、都市连绵区(Metropolitan Interlocking Regions)、城市群(Megalopolis)等都是在不同社会经济背景下产生的城市发展模式。著名地理学家戈特曼用“大都市带”来指代集聚了多个都市区并在人口和经济活动等方面密切联系的、巨大的多中心城市网络。我国学者周一星提出了“都市连绵区”概念,都市连绵区的空间尺度与大都市带近似。宁越敏学者认为大都市区属于“城市功能区”概念范畴,其由具有一定人口规模的中心城市和周边与之有密切联系的县域组成。“都市区”概念源于美国,随后英国、德国、加拿大、瑞典、意大利等国家也纷纷出现了相似的概念,即将以某个大城市或特大城市为中心,以及周围相邻地域单元,但不包括城市行政管辖范围以外的城市化地区划定为都市区。“城市群”指在特定的地域范围内,以一个或两个超特大城市作为地区经济的核心,借助于现代化的交通工具和综合运输网的通达性,以及高度发达的信息网络,发生与发展着城市个体之间的内在联系,共同构成一个相对完整的城市“集合体”。

目前,学界尚未形成对“都市圈”概念的一致认知。张京祥等学者认为都市圈是由一个或多个核心城市,以及与核心城市有紧密社会经济联系的、具有一体化倾向的邻接城镇和地区构成的圈层式结构。都市圈可以看作是“城市—区域”空间形态演进序列下的阶段产物,空间演进路径依次是都市区—都市圈—城市群—大都市带( 都市连绵区)。都市圈作为衔接都市区和城市群的中间空间形态,主要指以国家或区域中心城市为组织内核、以1小时通勤圈为基本范围的紧凑型、紧密型的空间形态,都市圈内部各单元具有相对独立均衡的城市功能,彼此之间形成特色鲜明、错位发展、疏密有序、多产业链共生共聚的分工关系。

(二)都市圈动力机制及范围界定

在都市圈的动力机制研究方面,中心地理论很好地阐释了城市等级体系的形成机制,认为都市圈形成的主要原因是经济驱动以及技术条件和政策的相互作用。城市经济学从城市利益关系角度出发,强调经济主体在都市圈形成和发展中的作用,认为经济主体推动了若干规模不等的“中心—外围”结构产生。知识溢出效应和人力资本作用于城市增长的观点也很好地解释了都市圈的形成机制。相关制度则通过对个体选择、交易成本、资源配置等方面的干预,在区域或都市圈城市化进程中发挥着至关重要的作用。整体来看,城市化(郊区化)、现代交通技术、产业扩散与转移和政府决策与规划可作为促进都市圈空间发展的四大动力因素。

在都市圈划定标准研究方面,发达国家大多以人口规模或通勤量为划定依据,并分别针对中心城市和与之关联的外围城市进行范围界定。国内学者也提出利用人口规模、外围地区非农劳动力占比等指标识别都市圈范围。

(三)都市圈规划相关进展

都市圈规划是我国都市圈发展和治理的主要政策工具,我国都市圈规划实践经历了从地方自下而上探索到国家自上而下引导、有序分类推进的转变。我国都市圈的规划实践起源于1999年江苏省提出建设苏锡常、南京和徐州三大都市圈的设想。2021年各省、自治区、直辖市陆续发布的“十四五”规划,其中有23份“十四五”规划明确提出建设都市圈,同年合肥、南昌、银川、南京、福州、成都、西安、重庆等都市圈规划或行动计划相继出台。

我国都市圈规划实践大多基于地方发展和区域协调的需求,虽规划目标各有侧重,但基本上都是以提升区域整体竞争力和协调区域发展矛盾为主要目标,由外部竞争和内部协调的需求共同组成都市圈规划的驱动力。都市圈规划内容大多聚焦于基础设施互联互通、公共服务共建共享、产业协作、空间布局、空间开发管制、生态环境共保共治、协同发展体制机制等领域,除了个别都市圈规划强调了实施机制,其他都市圈规划对实施监督的关注度不足。

三、现代都市圈规划的理论框架体系

现代都市圈规划需要引入复杂系统思维,通过系统整合形成由组织体系、制度保障、监测评估调整共同组成的“三位一体”理论框架体系,包括全系统协作的组织体系、利益协调与治理机制、发展监测评估与动态调整框架。“三位一体”理论框架体系的基本思路与现代都市圈高质量发展的核心要义高度吻合,全系统协作的组织体系构建是都市圈规划的核心形式和基本路径,利益协调与治理机制是实现都市圈建设的重要途径,发展监测评估与动态调整框架则是都市圈持续建设的重要抓手。“三位一体”的理论框架体系能够有效促进都市圈形成良性循环关系,实现规划合理性、利益持续性与经济效率性的统一(图1)。

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图1 现代都市圈规划的逻辑框架图

(一)全系统协作的组织体系

都市圈建设是一项系统工程,可以将都市圈看成是一个集成各类要素契约的系统在空间上的投影。从都市圈的要素构成来看,构建生态、产业、功能、交通、公共服务等多元要素便捷流动的组织体系是实现都市圈全系统协作的关键。全系统协作的组织体系体现了都市圈层层递进的建设过程。首先,在内在要素和内生动力方面,都市圈发展应以生态环境的协同改善为依托,随着生态环境的持续改善,都市圈自然资源与环境承载力受到的刚性约束将逐渐减弱,这在一定程度上扩展了都市圈经济合作的发展空间。其次,产业合作和功能互补是都市圈发展的抓手,都市圈建设既要最大限度发挥中心城市的集聚经济和规模经济效应,又要克服超大中心城市过度聚集和结构失衡问题,这就需要通过产业协作和功能疏解的方式促使都市圈内的中心城市与中小城市协同合作,并在一定程度上解决中小城市动能缺失和服务缺位的问题,为都市圈进一步耦合优化和平衡发展提供可能,解决城际协同中广泛存在的“各自为战”和不良竞争问题,实现都市圈整体组织效益最大化。再次,基础设施的互联互通和公共服务的共建共享是都市圈组织体系的重要支撑,都市圈建设应以建设便捷高效的通勤圈为基础,提高都市圈内居民在工作、居住、通勤方面的自由度;以提升都市圈居民生活质量和文化认同感为主要方向,进一步促进都市圈可持续发展。最后,土地资源要素的高效流动是都市圈组织体系构建的保障,都市圈建设应以整体资源效益最大化为原则,创造区域联动下的土地利益增量,解决城市间存在的人口和土地的空间错配问题。

(二)利益协调与治理机制

在体系支撑与制度根基方面,各类要素以结构性契约的形式参与都市圈合作生产。以在都市圈内部实现统一市场和共同制度为目标的区域协同是都市圈发展的核心路径,也是都市圈规划的核心命题。由于都市圈成员城市拥有共同的发展目标,都市圈将形成一种自发协作、合力推进的区域协同发展机制,该机制需与现有的行政管理体制配套相衔接,并将都市圈建设嵌入行政管理体制。建立机制协调的制度框架是推动现代都市圈向纵深发展的一项根本性措施,只有构建包含清晰明确的建设主体、科学完善的协调机制、多方参与的项目抓手等内容的机制,才能为都市圈实现利益协调和共享提供有效的载体。

清晰明确的建设主体是都市圈制度框架的“管理后台”,都市圈建设需要构成一个相互依赖的关联体系,形成以政府为主导、市场为辅助、多方协作为补充的多主体、多层次的治理主体体系。在此过程中,政府的作用为提供基础设置优化措施及外部性补偿措施。政府在界定和维护产权的基础上,让市场发挥更大作用,并按照符合市场规律的资产权利来界定公共资源配置范围。

科学完善的协调机制是制度框架的“核心中台”,都市圈建设需打破行政“藩篱”,展开多种契约性和合作性的事务或尝试建立解决冲突的集中机制,促使都市圈城市之间的行为变得协调和可预期。同时,探索建立协商决策机制,提高区域资源配置效率,建立政策协同机制以提升公共服务供给效率,建立规划协调机制以降低区域合作成本,审慎进行行政区划调整,构建富有成效的、切实的利益交换机制。

多方参与的项目抓手是制度框架的“项目前台”,都市圈建设应充分调动市场力量参与建设的积极性,实现要素市场一体化发展。对于跨区域运营的特别重大项目,如交通基础设施、市政基础设施、科技创新平台、共建园区、公共服务、生态环保等项目,应梳理和明确需具体落实的工作,建立进度台账,定期调度实施进展,实现项目化、清单化管理(图2)。

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图2 都市圈利益协调与治理机制框架图

(三)发展监测评估与动态调整框架

以“一清晰三全面”为原则构建立体化评估框架,建立适用于现代都市圈的评价体系,即构建发展监测评估与动态调整框架,强化都市圈规划等共识性政策的落实力度,科学评估都市圈建设成效,并及时进行动态调整。

首先,明晰都市圈立体化评估的范围,参照西方国家大都市区统计制度,探索建立符合我国现代都市圈发展要求的、以都市圈为单元的统计制度。值得一提的是,都市圈评估范围既是规划范围,也是统计范围。根据我国国情及国家发展和改革委员会批复同意的7个都市圈①的情况,都市圈规划范围面积为2万~3万平方公里,以1个中心城市为核心,以1小时通勤圈为基本范围,结合行政区划的完整性进行划定。

其次,评估维度应全面,在横向维度上对标成熟都市圈或处于同一发展阶段的都市圈,在纵向维度上加强对历史年度都市圈发育水平和发展情况的回溯与评估,推进常态化且稳定的年度、中期、总结规划实施动态监测评估。

再次,明确评估指标,建立针对都市圈组织体系关键要素的评估指标体系,进行实时、全面的监测评估和反馈调整。

最后,采用全方位的评估手段,以“定性+定量”、传统统计数据与大数据相结合的评估方法,以“自评估+第三方评估”为手段,建立全国尺度的都市圈及城市群发展状况监测评估大数据平台,并预留与地方平台的纵向连通接口,加强监测成果的多元应用(图3)。

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图3 都市圈发展监测评估体系框架图

四、现代都市圈规划的实证研究

本文对南宁都市圈、福州都市圈、成都都市圈规划进行深度剖析,对现代都市圈规划理论框架体系进行实证,立足各都市圈的特征,总结不同的都市圈规划成效与经验,以期能够为我国其他地区的都市圈规划提供参考。

(一)建立全系统协作的组织体系

全系统协作是都市圈高效运转的基础和前提。由于都市圈的发育具有明显的阶段性特征,并且各都市圈在全国城镇化格局中承担的职能也不同,需要因地制宜地明确都市圈多元要素的协作重点。

根据《中国都市圈发展报告2021》对全国34个都市圈发展情况的跟踪研究,成都都市圈、福州都市圈为发展型都市圈,发展水平相对较高,但都市圈内部发展水平相对不均衡,一般具有“强省会”但省会城市辐射带动能力不足的特征;南宁都市圈为培育型都市圈,处于整体发展水平、都市圈联系强度均较低的发展阶段。因此,在产业协作和功能协作方面,成都都市圈、福州都市圈等发展型都市圈更强调缩小都市圈中心城市与成员城市的差距,更注重中心城市的转型升级、外围次级核心的培育以及都市圈交通网络的建设。然而,以南宁都市圈为代表的培育型都市圈,则更强调中心城市发展能级的提升和都市圈整体合作平台框架的搭建,以期能对都市圈的成长发育起到加速作用。

在生态环境持续协同方面,福州都市圈与南宁都市圈重点实施“山海一体、流域保护”的系统保护和利用策略,按照近海和内陆生态涵养的差异化要求,着力搭建海陆交界区域都市圈的山体、水系及海洋的综合性、系统性保护和利用框架,提升都市圈生态环境品质。

在基础设施互联互通方面,都市圈有特殊的使命和任务。南宁都市圈需要充分承担“一带一路”有机连接的门户枢纽的重大使命,并且作为少数民族自治区首府都市圈,其规划需要体现民族融合特色,重点强化对外开放通道、国际门户口岸等建设内容(图4)。福州都市圈则肩负深化和引领两岸融合发展、促进祖国统一的重大使命,需要在规划中强调两岸开放合作平台等方面的内容。

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图4 南宁都市圈规划框架设置框架图

(二)建立利益协调与治理机制

福州都市圈和成都都市圈规划实践基本形成“三台”制度框架。在“管理后台”上,福州都市圈和成都都市圈的建设探索卓有成效,实现了都市圈成员城市从松散的、以具体事项为主的合作模式,向设置实体化办公机构的转变。福州都市圈形成了省、市联动的建设主体,依托和发挥福建省推进新型城镇化工作联席会议的统筹作用,建立由福州市政府牵头、各市(区)密切合作的建设领导小组及办公室。成都都市圈在成都平原经济区联席会议制度框架下,充分发挥四川省推进成德眉资同城化发展领导小组及其办公室的统筹协调职能,构建“领导小组决策统筹、办公室组织落实、省直有关部门(单位)对口指导、分管市领导协调调度、专项合作组对接联动、市级部门和县(市、区)主体推进”的“管理后台”。

在“核心中台”方面,都市圈同城化发展机制、利益共享的激励机制、产业和功能协作机制等行之有效的制度框架纷纷出台,这有助于提高都市圈政策的统一性、规则的一致性和执行的协同性。例如,南宁都市圈提出有序推动建立南宁都市圈法治协作和联动监督机制,健全“飞地园区”和“科创飞地”等园区共建、利益共享机制,积极构建互利共赢的税收分享机制和征管协调机制。成都都市圈提出推动公共资源整合共享,探索建立土地、技术等要素的综合交易平台,共同搭建政务服务一体化平台。福州都市圈组建了都市圈一体化发展投资基金,加快完善流域、森林与海洋的多元化生态保护补偿机制等。利益共享激励制度的建立是保障区域协调发展的基础,有利于形成生产要素自由流动和高效配置的良好环境。

在“项目前台”上,重大项目的建设和相关政策举措的构建能够有效凝聚各方发展共识,强化都市圈规划的实施抓手。成都都市圈谋划了8个领域的国家、省级重大项目和政策举措共36项。南宁都市圈聚焦重大设施工程建设、推动产业发展和创新协同、加快生态环境共保共治、深化体制机制改革等领域,并与30余个单位协同谋划重大项目和政策举措,谋划国家和自治区重大项目及政策举措51项,都市圈内部重大设施工程项目61个、重大功能平台项目79个、重大政策举措31项。

(三)建立发展监测评估与调整框架

根据现代都市圈规划的高质量发展要求,都市圈整体发展质量和内部同城化发展水平监测评估应被纳入一个整体框架进行系统评估。成都都市圈是全国首个进行全面监测评估分析的都市圈,其立足都市圈“1.5小时”通勤圈范围,对2.64万平方公里范围内的成都、德阳、眉山、资阳4个城市进行年度监测评估。

评估指标构建需要体现新时期发展理念。成都围绕成都都市圈发展重点,建立涵盖总体发展质量和同城化发展水平两大类一级指标体系,并针对重点工作领域确定二级指标。在横向对外方面,从都市圈总体发展质量和同城化发展水平方面进行评估,评估指标分别涉及创新活力等6个方面以及中心引领等9个方面;在纵向对内方面,从都市圈总体发展质量和同城化发展水平方面进行评估,评估指标分别涉及创新活力等6个方面以及周边协调等10个方面(表1)。评估既采用了传统统计数据、部门专项数据、企业工商登记数据等,又引入了手机信令数据、网络开放地图数据、POI数据等多源融合数据。成都市通过构建全面的评估框架对成都都市圈规划的阶段性实施情况进行动态检验,以便对下一年都市圈规划的重点进行动态调整。同时,成都根据动态检验结果提出成都都市圈需要重点推进可持续的同城化发展激励机制,以市场化方式探索组建同城化产业协同发展基金,有序疏解一般性制造业以及过度集中的公共服务资源,动态推进重大科学装置与创新平台等“科技飞地”建设。体检评估工作为下一步成都都市圈规划的有效实施提供了动态参考,避免了长期目标短期化、系统目标碎片化问题产生。

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表1 成都都巿圈监测评估指标体系

五、结束语

都市圈规划的探索经历了从解决具体问题思维到系统思维、从强调规划理念到重视空间治理工具等不同阶段,逐渐明确了引导都市圈走向区域均衡共生的发展方向,是实现新型城镇化所必须坚持的一项长期工作。虽然都市圈规划的理论和实践还处于起步阶段,但是可以预见,都市圈建设将是实现中国式现代化和推进我国特色城镇化发展的一项重要工作之一。本文从理论和实践两个视角对都市圈规划框架进行了系统梳理,强调都市圈规划的系统性、路径和技术框架,选取具有典型代表性的都市圈规划作为案例,总结了都市圈规划框架的建设路径和经验。从已有的理论和实践来看,建立全系统协作的组织体系、加快形成利益协调与治理机制、建立监测评估与动态调整框架是现代都市圈规划的核心内容。

* 本文注释及参考文献略

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