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倪鹏飞:有竞争力的城市应该居民收入高但营商成本低

2023-03-17 09:15 来源:澎湃新闻

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中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞 受访者供图

在中国的发展进程中,城市化和城市崛起的作用举足轻重。城市规模从小到大再到群,托起“乡村中国”走向“城市中国”。纵向来看,国家统计局数据显示,截至2021年末,中国共有691个城市,其中地级以上城市297个、县级市394个,而在新中国成立之初,中国仅有132个城市。2022年,我国常住人口城镇化率为65.22%,在1949年末,常住人口城镇化率仅为10.64%。

横向比较,城市格局也在变迁,从优先发展重工业时期东北一些城市发展领先全国,到改革开放以后,东部沿海地区乘势起飞,再到中国加入WTO,外向型城市独领风骚,如今随着产业转移、内需扩大,中西部城市发展速度高歌猛进。

一部中国城市发展史也是中国发展史,如何继续发展?前期积累了哪些亟待解决的问题?如何理解当今中国城市格局?在国内战略调整和国际外部因素影响下,东部、中西部、东北,未来路径怎么选择?城市群如何更好推动城市发展?城市竞争中如何抓住营商环境、人力资本的作用?

针对这些问题,近日,澎湃新闻专访了中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞,他特别提到,要关注城市发展中的劳动力就业和债务问题。

在从区域层面来看,倪鹏飞建议,要守住中国经济高质量发展的防线——北纬31度线,“如果这条线能够保持住,尤其是长江经济带能够保持继续较快发展,将可以带动北方经济发展,促进‘北部南方化’。”

对于中西部地区,在统一大市场没有建立起来之前,要抓住“地利”优势去发展;东部地区除了升级外,很关键的还是要继续控制成本,至少短期内要把低端量大的贸易维持住,保持经济增长,不能忽视一些制造业向其他发展中国家转移的问题,还是要创造条件争取留下来。

关注劳动力就业、债务问题

澎湃新闻:谈到中国城市发展,您认为现阶段存在的最值得关注的问题是什么?

倪鹏飞:我认为主要就是两点,一是进一步发展的问题,二是要在发展中解决前期积累的问题。

这些问题概括成四个方面——城镇化发展的分化加剧、城镇化要素的错配加深、城镇化发展的负担加重、城镇化发展的风险加大。

如果分别从全国尺度、省域尺度、城市群尺度、都市圈尺度、城市尺度上看,区域间、中心城市与非中心城市、城市群与非城市群、都市圈与非都市圈、中心城区与周边区域的人均可支配收入都伴随着人口的增减在分化。

城镇化要素的错配加深主要体现在,转移人口与住房分布、基本公共产品、土地资源的空间错配加剧,同时,集体建设用地与优质公共服务的空间错配也在加剧。比如,2003-2018年,城市新增人口的92.22%都在城市群和都市圈内,但2002-2017年房地产销售面积仅有69.62%在城市群和都市圈内。

城镇化发展的负担加重,主要是推进以人为核心的新型城镇化,意味着城镇公共产品供给数量和质量要持续大幅提升,也意味着政府公共支出要持续大幅增加。过去存量城镇化人口的公共服务欠账多叠加未来新增城镇化人口的公共服务规模大,这些都需要巨额财政投入,此外,过度老龄化将使下半程城镇化的公共服务负担更重,而公共服务标准不断提升也会进一步增加财政支出的压力。

但需要注意的是,在上半程城镇化中,土地财政为城市公共产品供给作出了巨大贡献,并且提前透支了未来财政收入,造成了巨额的债务负担,未来土地财政将逐步式微或结束。与此同时,过去的长期经济高增长也一定程度上透支了未来的经济增长,未来政府税收增长可能会因为经济增长的逐步放缓而放缓。总之,未来城镇财政收入增幅下降与支出增长上升的变动,可能会增加政府在支持城镇化方面的财政压力。

需要警惕,城镇化发展的风险有扩大的可能,一是人口聚集和流动带来的社会风险,二是农业人口职业转换所面临的失业风险,三是房地产过度发展带来的泡沫风险,四是城市透支发展带来的财政风险。

强调两个具体问题,一个是劳动力就业,前期在城市化快速进程中,农村大量劳动力转移到城市,但现在面临新的问题,就是城市经济增长在放缓,就业面临压力,在此之上,叠加经济转型升级特别是智能化使劳动力需求减少,以及一些产业向国外转移也带来劳动力需求的减弱;另一个问题是债务,一些城市在城市化中前期,是产业带动,但是到后期,很多城市靠城市化带动城市化,或者用土地城市化带动城市化发展,这样就用超前的大规模基础设施建设来带动经济增长,解决就业等层面问题,但是这个是通过过度融资的办法来实现的,很大程度上不是工业化带动、产业带动,所以就很难创造真正的财富,那么其财政收入和债务循环就可能不可持续。

守住中国经济高质量发展的防线——北纬31度线

澎湃新闻:在您观察来看,近年来中国城市的格局发生了哪些变化?

倪鹏飞:城市格局的变化体现在,第一,从全国维度看,南北分化加剧,东西分化有所收敛,这里提到一个概念——“长江防线”,也是北纬31度线,我们研究发现,以北纬31度线划界,线以北地区竞争力总体持续下降,线以南总体则在上升,并且还有下降态势由北向南逐渐推移的趋势,我们提出来,北纬31度线,也就是长江经济带这条线,是中国经济高质量发展的一个防线,如果这条线能够保持住,尤其是长江经济带能够保持继续较快发展,将可以带动北方经济发展,促进“北部南方化”,但是如果这条线失守,就有可能“南部北方化”。

第二,从区域层面看,中部崛起明显,这里面既是国家战略意图的实现,实际客观上也是经济发展规律的表现,就是从中心向外部扩散,东部发展实现初步转型,其产业就有可能向中西部转移,而中部离东部最近,所以承接转移最为成功。一个比较重要的典型就是安徽,像合肥、芜湖、滁州等,最近几年发展速度很快,另外,湖北的襄阳、湖南的长沙、河南的郑州等发展都不错。

第三,再次从区域看,都市圈和城市群崛起,非都市圈、非城市群相对发展较缓,甚至出现收缩。

第四,二线城市或强二线城市,一些三线城市、强三线城市,近年来发展比较迅速,相对来说,资源型城市、一些交通较为偏僻的中小城市,下降或收缩相对比较明显。

澎湃新闻:您觉得如何衡量一座城市的核心竞争力?

倪鹏飞:衡量城市核心竞争力,可以从不同角度,如果从表现或产出的角度看,人均GDP的持续增长,比较关键。如果从投入或构成的角度看,不同发展阶段可能也不太一样,比如,发展比较高级一点的阶段,可能就是生态环境和文化,因为这是属于这座城市不可流动、又重要的要素,如果再从稍微短期一点的角度看,可能核心的竞争力就是金融和科技。

澎湃新闻:去年,北方省份GDP比重有所上升,扭转了近十年持续下降的颓势,同时,经济增速方面“西快东慢”,您如何看待这种趋势?

倪鹏飞:北方省份GDP比重有所上升,我认为是短期的情况,一个是疫情原因,导致发达区域的潜力无法释放,第二,国际经济环境的变化,使得东部地区出口主导型的产业经济发展出现暂时性下行,同时我国经济格局强调内循环为主体的新变化,东部沿海地区转型也带来一定影响,第三,能源的影响,其发展具有周期性特点,这一段时间,能源大省出现经济上升趋势,带动北方经济增长。

经济增速方面“西快东慢”,一个原因是西部地区处在工业化和城市化的加速期,正好又加上东部的产业转移,助推了城市化和工业化进程,导致其增速提升。另外,东部沿海又面临一些外部因素影响,导致增速放缓。

区域格局的变化,为中西部特别是为北方城市的发展创造了一定条件,内循环主导,在统一大市场没有建立起来之前,中西部要抓住“地利”优势去发展,如果没有抓住机会,通过一段时间调整以后,东南沿海从外转向内,就有可能通过全国统一大市场的建设,再次占领中西部市场,继续出现分化。

对于东部沿海地区,除了升级外,很关键的还是要继续把成本控制下来,在外循环上继续发挥重要作用。我注意到,美国所谓的“断链脱钩”主要针对一些高端产业,因此,至少我们短期内要把低端量大的贸易维持住,保持经济增长,不能忽视一些制造业向其它发展中国家转移的问题,还是要创造条件争取留下来。另外,这两年能源大省经济上升,虽然说支撑其发展的因素在较短时间内不会发生太大变化,但能源只能作为经济发展的支柱之一,从高质量发展的角度看,能源省份要在现有基础上提高产业附加值,增加加工链条,要加快制造业和服务业的发展。用统一发展经济学来看,能源是优势,也是劣势,过度依赖于优势,不利于转型和升级,能源形势一坏,就特别强调转型,形势好,就把转型升级忘在一边,长期处在这样的状态,就导致经济变成落后,变成“资源诅咒”了,如何防止?其实政府的作用是巨大的,企业是逐利的,但政府不能任由简单的重复循环,要改变“资源陷阱”。

利用政府优势和市场手段,形成城市群协同合力

澎湃新闻:从近期各地公布的2022年经济数据看,GDP“万亿俱乐部”的城市大多为一些城市群的中心城市,如何看待城市群在城市发展中的作用?我国城市群面临哪些亟待解决的问题?城市群之外的城市,其发展路径还有哪些可能?

倪鹏飞:首先,城市群应该说是中国经济发展的一个主要平台,原来城市是主要平台,现在城市大部分都集结成群,是因为这样能够形成规模报酬递增。不过,城市群也面临一些问题,虽然大家都觉得能够“1+1>2”,但是由于没有明确的“谁赢的多、谁赢的少,谁先赢、谁后赢”, 城市群协同的事务管理缺位,城市群的实际发展和期待的差距还是比较大,当然这面临很大的挑战。因此,对城市群还不能寄予太高的期望,城市主体之间、各城市之间,共享利益的分配,成本的分摊,损失的补偿,这些问题需要借助市场来解决,但又不完全是市场问题,客观上需要进行一些制度上的创新。不过其实中国是有这个条件的,顺应聚散规律,利用政府在组织和效率上的优势,明确界定和公平处理参与主体尤其城市政府的责权利关系,利用和借鉴市场的工具方法,搞对激励,可以形成城市群协同的合力,激发自我发展和共同发展的内在动力。

为此,首先,制定激励行动的顶层政策,主要包括要素、产业尤其公共产品布局的制度安排;其次,建立治理的组织体系,针对事务管理缺位,一是基于政府组织体系借鉴企业治理思路建立城市群治理组织,二是属于组织适宜的权力,三是立目标责任制度,四是建立考核问责制度;再次,建立竞合的政策机制,针对损益处理缺位,一是建立“议价”机制,二是建立协议机制,三是建立抵押担保机制;最后,健全法律保障体系。

针对城市群之外的一些县域城市、一些单独的中心,其实我们在做中国城市总体发展时就建议“两条腿走路”,既要考虑通过城市群的发展带动发展,同时,不可能所有城市都进“群”里,这些地方的发展,从国家政策的角度,需要加大政府支持和转移支付的力度,一般这些区域都有一些战略性的地位和意义,比如边缘区域有国防任务、生态任务等;从城市发展战略的角度,要采取集中和重点发展办法,比如这一片集中发展一个城市,再一个就是专业化发展,一个城市强调由几个主导产业集群来支撑发展。

要在制度层面优化营商环境

澎湃新闻:近年来,受疫情影响,服务业冲击严重,与此同时,能源化工行业发展态势良好,这对城市更好应对外部环境变化、布局产业结构有哪些新的启发?

倪鹏飞:产业布局应顺应产业发展规律,一是要发展高端产业,中央提出,构建国内国际双循环相互促进的新发展格局,同时在高端产业上,美国在设限,所以我们要加快发展高端,这就要布局在一线城市、大都市圈、城市群的中心区域,这个特别重要。

与此同时,这些大城市当前面临着聚集过度的问题,大量低端产业聚集在中心城市、中心区域,所以大城市同时要做两方面工作,一要加快高端产业的布局,另外,要把相对低端的产业疏解到周边都市圈或者一些二线城市里,“有聚又有散”。

针对周边地区或中小城市,还是要发展专业化的产业,一是面向国内市场,二是继续承接国际市场,东部要强化专业化产业发展,同时东部一些产业也可以向中西部转移,这样东部和中西部就能统筹来考虑了。

澎湃新闻:当前很多地方在强调优化营商环境,应该如何进行?

倪鹏飞:营商环境用统一发展经济学的核心理论分析,关键是怎么解决市场主体的动力、活力问题,市场主体有三个要素——需求偏好、预期收益、要素匹配是否合理,政府解决营商环境优化问题,应该说前期的硬件设施已经不错了,各地虽然有一些不足,但总体上还不错。所以我的建议是,在进一步完善硬件设施的基础上,重点在软件环境方面发力,最根本的是市场化制度的进一步建立。

具体来说是三个层面,一是保护产权,这一点特别重要,只有保护产权,才能稳定预期,才能真正激发创业和就业的内在动力;二是市场配置资源,不能都让政府、国有企业做了,特别是一些竞争性的行业,要让民营企业“挑大梁”,国有企业主要聚焦在一些重大的关系国计民生的领域,要给民营企业创造和开辟更大的竞争和发展空间;三是收入分配问题,要在一次分配、二次分配、三次分配等方面调动积极性,现在相对来说企业的成本很高,尤其是制造业等实体产业的营商成本太高,导致利润非常低,甚至亏本,就没有太多钱来做研发或产业发展。在继续增加职工工资的同时,关键是减税降费,我们在研究城市竞争力的时候提出,一个有竞争力的城市应该居民收入高但是营商成本低的城市。所以总体上我觉得重点要在制度层面优化营商环境。

继续加大对人力资本投资,同时最大化释放已投资的人力资源

澎湃新闻:谈一谈人口的问题,人口规模是一座城市发展的基础,但此前数据显示,2022年全国人口减少85万人,人口自然增长率为-0.60‰,未来我国可能整体上进入人口负增长阶段,在这种背景下,人口对城市竞争力的影响是怎样的?

倪鹏飞:人口不仅是个发展的中心问题,也是复杂的问题,当前中国人口自身面临不少悖论问题,需要人口带动需求增长,又要承担就业和公共服务的解决。需要投资人力资本,又存在潜在人力资本浪费。需要延迟退休以充分利用人力资本,又对新就业群体产生不利影响,等等。因此,对人口发展问题,既要积极应对又要顺势而为。

首先,人口的发展有一个转型,就是从原来的重视数量变成重视质量,过去人类的知识少,能够解决温饱问题的一个是物质,一个是人口,所以那时人口数量很重要,但随着经济的进一步发展,知识变得重要,从国家到企业、家庭,更加重视高质量的人口,能够创造更多的财富。

需要注意的是,人口数量下降是一个不可避免的规律,要正确对待,当然要采取措施,鼓励生育,但也不能太强求,不能采取过度的干预措施。

既然经济发展的规律是人口从数量到质量的转型,所以还是要进一步加大对人力资本的投资,用更高质量的人口适应市场需求,同时要最大化释放已经投资的人力资源。这里除了制度创新外,关键是激励创业、创新和产业升级,只有这样人力资本才有可能得到释放。

在人口增长放缓尤其负增长成为现实后,人口和人力资本成为城市竞争力中的首要核心问题,城市竞争的逻辑从争夺资金变成争夺人口、人才。目前城市掀起的“抢人大战”,反映出政府已经充分认识到人口的双重核心作用。

但人口对城市竞争力或对经济的影响重要且复杂,和其他因素不同的是,它是一个双重影响,一方面劳动力来自人口,是供给的要素,另一方面又是需求的因素。所以决策部门还需要全面分析、前瞻抉择。人口需求带来经济增长,但需要配套相应公共服务。人口劳动力供给带动增长,但需要提供足够的就业岗位。所以这里不仅涉及规模,更多的涉及结构性问题。各地应该顺应经济社会发展趋势和规律,更多地通过市场机制决定人口的去留,通过家庭、企业和政府相互间的三重选择,来确定未来人口的规模和结构。否则,不但不能带动经济发展,还可能带来就业、公共服务、人才浪费等问题。例如,目前一些城市已经出现一方面用工短缺、另一方面大学生找不到工作(的情况),这是很大的浪费。

“二阶城市化”中,部分城市收缩会是一项重要选项

澎湃新闻:近期,东北一些城市推动“撤街设镇”,背后原因是什么?“撤街设镇”未来会是收缩型城市的一个重要选项吗?可以解决哪些问题?

倪鹏飞:我给它起了一个名字,叫“二阶城市化”。第一阶的城市化——农村人口向城市转移是主导。

“二阶城市化”——大部分农村人口都转移到城市里了,但又有一个主流,就是城市之间人口的转移,由小城市向大城市、衰落城市向繁荣城市转移。这不属于逆城市化,因为逆城市化是城市人口转到农村去。

“撤街设镇”是“二阶城市化”,核心原因是人口走了,但人口不是到农村去,是到别的城市去。镇是“城尾村头”,是一个枢纽,它的功能、行政架构,和市、街有不同之处,用统一发展经济学的理论分析,究竟是采取“街”的组织形式,还是采取“镇”的组织形式,要基于成本和收益的权衡,“镇”是一个政府设置,这显然基于财政的支出和收入考量。

原来采取市的街区的办法,行政人员的配置、公共服务的提供,以及基础设施的配给,相对来说成本比较大,由于人口流失,意味着企业也流失,没有这方面的收入,收入小于支出,就维持不下去,但如果改成镇的话,一是权力下放,另一方面,编制会减少,人员成本会减少,基础设施、公共服务的标准可能有所调整,这样就可以节省成本,此外,镇管理的范围可能就比较大,几个街道可能就合并成一个镇,这样至少财政的压力不会太大,从这个角度去分析背后的原因还是经济问题。

“撤街设镇”等操作会是未来的一个重要措施,我们讲收缩性城市,国外比如日本,都有类似的情况,即建立紧凑型的城市,通过基础设施、公共服务的调整,让人口向一些重要的区域聚集,把原来的地区进行重新整理,可能就变成生态用地,甚至农村、乡野,有些小的城市可能就变成镇,总体上是由于人口的流动,未来的趋势,第一,中心村将逐步城镇化,边缘村将萎缩甚至消亡。第二,一些中心镇将逐步城镇化,一些边缘镇将部分衰落和消亡。第三,发达区域的中心城市将持续扩张,欠发达区域的边缘城市将持续收缩。

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