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管法之法如何修改?十个问题看懂立法法修改

2023-03-13 09:45 来源:新京报北京知道 作者:记者 吴为

正在召开的十四届全国人大一次会议有一项重要的立法议程——审议《中华人民共和国立法法(修正草案)》的议案。立法法,有“小宪法”之称,它规定的是立法这项国家重要的政治活动的体制机制,被称为“管法之法”。

在此次全国人民代表大会的开幕会上,十三届全国人大常委会副委员长王晨作关于立法法修正草案的说明。此后,按照会议日程的安排,各代表团召开小组会议审议立法法修正草案。修改《中华人民共和国立法法》的决定草案将于3月13日本次大会的闭幕会上交付表决。

“管法之法”如何修改,新京报记者梳理了涉及这部重要法律修改的十个关键问题。

01  立法法是一部什么样的法律?为什么说它是“管法之法”?

立法 是国家的重要政治活动,是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志的过程,关系党和国家事业发展全局。 立法的重要性不言而喻,而立法法就是规范国家立法制度和立法活动、维护社会主义法治统一的基本法律。

称其为“管法之法”,是由于它对立法体制、立法权限和立法程序做了规定,同时,又明晰了不同法律如何分工的问题。

“我们国家的立法体制里有多层级的法律规范,它们分别由不同的国家机关来制定。”全国人大代表、全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会副主任武增介绍,在诸多的立法主体与不同形式的法律规范之间,如何避免“打架”,如何很好地进行分工,使它们的权限划分明晰,这是一个非常重大的问题。

立法法这部法律就是根据宪法的基本原则对我国立法体制、立法权限和立法程序做了规定。“可以说,立法法对维护我们国家法制统一、完善中国特色社会主义法律体系、推进全面依法治国发挥了非常重要的作用,是一部非常重要的法律。这也是为什么要提请十四届全国人大一次会议审议的一个重要原因。”武增说。

王晨在《关于〈中华人民共和国立法法(修正草案)〉的说明》中说,立法法的颁布施行,对完善立法体制机制,健全立法制度,规范立法活动,推动形成和完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,推进全面依法治国,发挥了重要作用。

02  时隔8年,为什么今年要再次对立法法进行修改?

我国现行立法法是2000年3月九届全国人大三次会议通过的,2015年3月十二届全国人大三次会议作了部分修改。

对于此次修法的背景,王晨介绍了三件重要的大事,一是在2019年,党的十九届四中全会决定提出,完善立法体制机制,坚持科学立法、民主立法、依法立法,不断提高立法质量和效率。2021年,党中央首次召开中央人大工作会议,对新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作作出全面部署,明确提出要加快完善中国特色社会主义法律体系、以良法促进发展保障善治等任务要求。去年10月,党的二十大报告对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系提出新的要求。

立法法的再次修改,就是发生在这样的时代背景之下。

用武增的话说,十八大以来,党和国家取得了历史性的成就,发生了历史性的变革。 在历史性进程中需要适时修改立法法,使我们的立法工作、立法活动适应新时代的新要求。

具体到此次修法,主要有四个方面的考虑: 一是加强党对立法工作的全面领导;二是坚持和发展全过程人民民主,保障人民当家作主;三是全面推进依法治国,依宪治国,建设社会主义法治国家的需要;四是正确处理改革和法治的关系,促进在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一。

“我们说立法和改革总是呈现这样的一个关系,改革是变,立法是要稳预期,它一般来说比较滞后。那么如何正确处理这两者之间的关系,这个是我们在新时代需要面临的一个艰巨的任务。”武增解释。

03  此次修改立法法,主要作出了哪些方面的修改?

了解了立法法的重要性以及此次修法的背景和主要考虑,那么,具体到法条的修改,本次修法主要涉及哪些方面呢?

提交给十四届全国人大一次会议审议的《中华人民共和国立法法(修正草案)》共有37条,主要涉及的内容有五个部分——

一是总则。立法的指导思想与时俱进做了完善,明确立法要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,符合宪法的规定原则和精神。

二是完善合宪性审查的制度规范。把合宪性审查工作贯彻到起草、审议、备案审查各个环节,实现了审查对象全覆盖、审查主体的全链条、审查程序的全过程,确保每一部法律、每一项制度、每一条规定都符合宪法的规定、原则与精神。

三是完善立法决策与改革决策相衔接的制度。

四是完善全国人大及其常委会的立法程序和立法工作机制。

五是完善设区的市地方性立法权限。

实际上,具体的修法就是按照时代要求、改革需要,把修法的主要考虑落实到法条的修改中。如对于“促进在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一”的考虑,立法法在“完善立法决策与改革决策相衔接的制度”方面就作了相应的修改。

此外,据武增介绍,这次在立法法修改征求意见过程中,一些地方建议适当扩大地方立法权限,考虑到这个实际需求,增加了设区的市可以对基层治理这样的一个事项制定地方性法规和规章,明确了设区的市地方性法规的立法权限范围。

04  如法规存在合宪性、合法性问题,具体如何处理?

明确合宪性审查相关要求是本次立法法修法的一个重要看点。

在这方面,法律主要作了两方面的修改,一是明确法律案起草和审议过程中的合宪性审查要求,增加规定:法律草案的说明应当包括涉及合宪性问题的相关意见;对法律案中涉及的合宪性问题,宪法和法律委员会应当在修改情况的汇报或者审议结果报告中予以说明。

二是明确备案审查工作中的合宪性审查要求,增加规定:有关国家机关认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例存在合宪性、合法性问题的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求;对存在合宪性、合法性问题的,规定了处理的主体和程序。

那么,如果法律法规存在合宪性、合法性问题,会有哪些处理程序?

此次修法拟规定,全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触,或者存在合宪性、合法性问题的,可以向制定机关提出书面审查意见;也可以由宪法和法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人民代表大会宪法和法律委员会、有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。

同时,法律还拟规定,全国人民代表大会宪法和法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触,或者存在合宪性、合法性问题需要修改,而制定机关不予修改的,应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。

05  如何衔接改革决策,使之体现在立法中?

完善立法决策与改革决策相衔接的制度是此次修法的一个重要考虑。王晨在作说明时介绍, 改革和法治相辅相成、相伴相生。

修改立法法,总结实践中立法主动适应改革发展需要的成功经验和有益做法,完善立法引领和推动改革创新的体制机制,有利于更好实现立法决策和改革决策相统一、相衔接,为改革发展提供法治支撑和法治保障,更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

那么如何衔接改革决策,使之体现在立法之中呢?

本次立法法修正草案在几个方面都对根据改革需要的“特定事项”的立法程序作出了机制上修改。

比如,修正草案规定,明确全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要,决定就“特定事项”授权在“规定期限和范围”内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定;同时增加规定:暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定的事项,对实践证明可行的,由全国人大及其常委会及时修改有关法律;修改法律的条件尚不成熟时,可以延长授权的期限,或者恢复施行有关法律规定。

又规定,国务院可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项,在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用行政法规的部分规定。

06  修法后,全国人大及其常委会立法权限有变化吗?

此次修法一个重要内容,是对我国立法机关相关机制进行完善,即完善全国人大及其常委会的立法权限、立法程序和工作机制。

近年来,全国人大及其常委会在加强和改进立法工作、完善立法制度机制方面有不少创新举措。王晨介绍,这次修法,总结实践经验,对全国人大及其常委会的立法权限、立法程序和工作机制作如下修改完善。

首先,根据实践需要,进一步明确全国人民代表大会和全国人大常委会“根据宪法规定”行使国家立法权,并增加规定:全国人民代表大会可以授权全国人大常委会制定法律。

同时,立法法修改后,拟规定符合条件的立法可以经一次常委会会议审议即交付表决。具体规定为,适应特殊情况下紧急立法的需要,增加规定:列入常委会会议议程的法律案,遇有紧急情形的,也可以经一次常委会会议审议即交付表决。

此外,对于“专项立法计划”,立法法修正草案也作出规定,全国人大常委会工作机构编制立法技术规范;全国人大常委会工作机构加强立法宣传工作,通过多种形式发布立法信息,介绍情况,回应关切。

值得一提的是, 除了对人大及其常委会的立法权限进行了完善,此次修法还明确了其他国家机构在立法上的职权 ,如规定国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大各专门委员会可以向全国人大常委会“提出相关法律案”。

07  立法法改变了人大及其常委会哪些立法程序和机制?

具体到立法的程序和机制,这次修改立法法,作出了哪些新规定呢?

据悉,此次修法完善了法律案的终止审议程序。 规定,列入常委会会议审议的法律案,因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的,或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的,委员长会议可以决定终止审议,并向常委会报告;必要时,委员长会议也可以决定延期审议。

同时,对于法律签署公布后,拟规定,法律文本以及发布的公告,草案的说明、审议结果报告等,应当及时在全国人大常委会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。

此外,基层立法联系点近年来成为立法过程中听取民意的重要渠道。据十四届全国人大一次会议大会发言人王超介绍,目前,全国人大常委会法工委在全国31个省(区、市)设立了31个基层立法联系点和1个立法联系点,辐射带动全国各地设立了5500多个基层立法联系点,形成了国家级、省级、市级联系点三级联动的工作格局。这些联系点已经成为让基层声音原汁原味抵达国家立法机关的“直通车”。

对于“基层立法联系点”,法律增加规定, 全国人大常委会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点,深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。

08  地方性法规、规章的立法权限和程序有何变化?

根据新情况新需要,总结实践经验,此次修改立法法,对地方性法规、规章的立法权限和程序作出修改完善。

关于设区的市可以行使地方立法权的事项,将“环境保护”修改为“生态文明建设”,并增加规定“基层治理”。

同时,贯彻国家区域协调发展战略,根据地方实践经验,增加规定:省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人大及其常委会根据区域协调发展的需要,可以协同制定地方性法规,在本行政区域或者有关区域内实施;省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。

此次修改立法法,还扩大规章的制定主体,根据有关法律规定和实践需要,在部门规章制定主体中增加规定“法律规定的机构”。

对于地方性法规公布后,立法法拟规定,法规、条例文本以及发布的公告,草案的说明、审议结果报告等也要相应公开。

09  对于法规备案审查制度,立法法修改后有何补充完善?

对法规、规章和其他规范性文件实行备案审查,是维护国家法治统一的一项重要制度。

王晨在作说明时介绍, 这次修改立法法,完善主动审查制度,明确专项审查相关内容 ,规定全国人大专门委员会、常委会工作机构可以对报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等进行主动审查,并可以根据需要进行专项审查。

还增加规定,国务院备案审查工作机构可以对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例,部门规章和省、自治区、直辖市的人民政府制定的规章进行主动审查,并可以根据需要进行专项审查。

同时,此次修法,还建立健全备案审查衔接联动机制,增加规定:备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制,对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议,及时移送有关机关处理。

此外,修正草案还明确法律法规清理制度,增加规定:对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章和其他规范性文件,应当根据维护法制统一的原则和改革发展的需要进行清理。

10  修法经历了哪些过程?修正草案是怎么形成的?

立法法的制定和修改,都是在全国人民代表大会上进行的。 2000年3月九届全国人大三次会议通过了立法法,2015年3月十二届全国人大三次会议作了部分修改。 正如武增所说,立法法是一部非常重要的法律。 这也是为什么要提请十四届全国人大一次会议审议的一个重要原因。

此次修法经历了哪些过程?

据全国人大常委会有关部门介绍,根据立法工作安排,全国人大常委会法工委于2022年初启动立法法修改工作,经广泛征求各方面意见和认真研究,提出了立法法修正草案。其间,法工委认真梳理近年来全国人大代表、全国政协委员提出的有关议案、建议和提案,组织对修改立法法有关问题开展专题研究。

同时,多次召开座谈会,听取中央和国家有关部门、全国人大各专门委员会和常委会工作机构、地方人大以及部分专家学者的意见和建议。还将修正草案印发中央和国家有关部门、全国人大各专门委员会和常委会工作机构、各省(自治区、直辖市)和部分设区的市的人大常委会、基层立法联系点、部分高等院校和研究机构征求意见。

2022年10月,十三届全国人大常委会第三十七次会议对立法法修正草案进行了初次审议。同年12月,十三届全国人大常委会第三十八次会议对立法法修正草案进行了再次审议。

立法法修正草案经十三届全国人大常委会两次会议审议后,先后两次在中国人大网全文公布草案征求社会公众意见。全国人大常委会办公厅将修正草案印发十四届全国人大代表,组织部署全国人大代表研读讨论并征求意见。

王晨在作说明时介绍,2023年2月16日,十三届全国人大宪法和法律委员会召开会议,根据全国人大常委会组成人员的审议意见、代表研读讨论中提出的意见和各方面的意见,对立法法修正草案作了进一步修改完善。全国人大宪法和法律委员会认为,经过全国人大常委会两次会议审议、广泛征求意见和多次修改完善,立法法修正草案充分吸收各方面的意见建议,已经比较成熟。据此,形成了提请本次会议审议的《中华人民共和国立法法(修正草案)》。

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