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陈振羽:城市设计的建章立制

​——《城市设计管理办法》(征求意见稿)起草工作介绍

2015-10-10 14:12 来源:规划中国

编者按:

2015年9月19日-21日,由中国城市规划学会、贵阳市人民政府主办的2015中国城市规划年会在贵阳市召开,与会者共同探讨新常态下城乡规划的传承与变革。大会第一个专题会议“专题会议一:规划·设计——新境界·新常态”的第一位演讲者是来自中国城市规划设计研究院城市设计研究分院的陈振羽副院长,他为大家带来的特邀主题报告题目为:“城市设计的建章立制——《城市设计管理办法》(征求意见稿)起草工作介绍”,现将报告内容做概略性整理(注:因该《办法》尚处于征求意见阶段,本文总结应作者要求省略条款具体内容),以飨读者。

陈振羽 学会城市设计学术委员会委员,中国城市规划设计研究院城市设计研究分院副院长

一、起草工作

1.国家战略发展思路的转变促进城市建设管理的创新与改革

城市建设水平是城市生命力所在。城镇建设,要依托现有山水脉络等独特风光,让城市融入大自然,让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁;要融入现代元素,更要保护和弘扬传统优秀文化,延续城市历史文脉;要融入让群众生活更舒适的理念,体现在每一个细节中。在促进城乡一体化发展中,要注意保留村庄原始风貌,慎砍树、不填湖、少拆房,尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。

——引自2013年12月《中央城镇化工作会议公报》

这个变化的核心动力就来源于,国家发展战略的新思路。近年来,党中央、国务院对城市建设工作提出了新要求,中央领导同志多次作出重要批示,反映出对城镇化的关注已由数量转到质量,由经济转到文化。国家新的战略发展思路对城市建设管理提出新的要求,“新常态”的提出针对整个国家的运行方式提出新的指导思想,从原来单纯追求经济数据向更关注生态、文化、人居等方面转变,这就要求我们的城市建设也要及时地向提升质量发展,城市建设管理的精细化和创新势在必行。

2.前期研究为《办法》起草工作指明了方向

█ 自2013年末开始,住建部、学委会、高校与设计机构等单位集中针对城市建设的新方向,就城市设计问题进行大量持续性的前期研究与专题讨论,并形成了若干文件、报告和共识。为本次起草工作奠定了基础。

█ 通过研究城市设计的基本认知与技术特征,可以明确城市设计对于城市规划建设管控有着重要价值。发展与运用城市设计极大有助于改善中国城市建设现状中的问题。

█ 长期以来,城市设计运用的难题主要源于城市设计在观念引导上、技术体系上、工作机制上还存在诸多不足。

技术体系地位缺失:城市设计与规划体系的关系与衔接不够明确。

管理实施地位缺失:城市设计工作没有政策支持与引导,难以纳入建设管理机制。

3.针对不足,从中央到地方已经开始着手制定各种措施来改善与解决

问题一:认识思想观念存在偏差

新型城镇化规划等国家战略

……

问题二:规划技术体系尚不完善

城市规划编审办法(总规、详规)

城市设计管理办法

城市设计编制技术导则

……

问题三:规划管理机制尚不健全

城市规划编审办法(总规、详规)

城市设计管理办法

地方配套法规

……

《城市设计管理办法》就是这一系列工作中解决地位问题,推进城市设计工作全面开展的重要一步,是城市设计管控工作的建章立制。通过办法与导则的起草制定,促进城市设计发挥作用。

4.《办法》起草是住建部应对改革要求的重要一步

2014年12月19日,全国住房城乡建设工作会议在京召开。

住房城乡建设部部长、党组书记陈政高在大会上作了题为《勇于担当,突破重点,努力开创住房城乡建设事业新局面》的讲话,全面总结2014年住房城乡建设工作,对2015年的工作任务作出部署,提出要在六个方面努力实现新突破。其中第二点中提到:

“第二:加强城市设计工作,总结国内成功做法,吸收国外有益经验,制定城市设计技术导则。从城市整体层面到重点区域和地段,都要进行城市设计,提出建筑风格、色彩、材质等要求。建筑设计和项目审批都必须符合城市设计要求。”

针对社会关心的城市建筑设计问题,陈政高部长表示,2015年将出台《城市设计管理办法》及《城市设计编制技术导则》。

2014年  受命

 11月  中规院受住建部规划司委托展开城市设计课题的专项前期研究;

 12月  住建部规划司正式委托中规院城市设计研究室(现城市设计分院)编制《城市设计管理办法》与《城市设计编制技术导则》;

2015年  任务进行中

 2月初  城市设计学术委员会在成都召开,针对《办法》初稿进行了讨论;

 4月初  召开城市设计专家座谈会,征求专家意见;同时中规院邀请东南大学共同开展《城市设计编制技术导则》的编制工作;

 4月中旬  召开地方城乡规划主管部门人员座谈会,征求地方意见;

 4月下旬  再次以函调方式征求地方意见;

 4月底  提交规划司司务会讨论;

 5月  进一步修改完善《城市设计管理办法》,重点推进《城市设计编制技术导则》的编制工作;

 6-8月  相关司局、部委进一步征求意见与调研。

二、办法内容

1.《办法》的制定主要满足了城市管理工作中的三大需要

█ 《办法》是加强城市规划建设管理的需要

█ 《办法》是完善城市规划技术体系的需要

█ 《办法》是推进城市管理法制化的需要

2.加强城市规划建设管理

面对城市规划建设管理中遇到的种种乱象,传统的城市规划管理手段存在不足,需要利用更为精细化的方式进行辅助管理,通过“治乱、理序、提质”(王建国)的工作,实现“两杜绝,两提升”的目标。北京、香港、上海、天津,深圳、南京等城市已经开始利用城市设计管控来辅助与完善现有城市规划管控体系。

海外城市设计管控研究

我国部分城市城市设计管控实践

3.完善城市规划技术体系

从清华大学谭纵波教授提出的城乡体系框架可以看出(见上图),城市设计贯穿于从城市总体规划、分区规划、控详、修详一直到工程设计的全过程,除此之外,在一些塑造城市风貌的重点地段,将城市设计工作直接纳入城市审查程序,利用城市设计的技术优势,完善城市规划的编制、实施与管理体系。增强城市规划管理的科学性,强化对城市特色空间等重点地区的针对性建设管控(如下图所示)。

4.推进城市管理法制化

依法治国,建设社会主义法治国家,已经载入我国的宪法。全面推进依法行政,建设法治政府,是实施依法治国方略的重要内容。

建设法治政府,要求行政机关自觉运用体现最广大人民根本利益的法律、法规管理国家事务、经济文化事业和社会事务。这就要求行政主体行使行政权力、管理公共事务必须要有法律、法规明确授权并依据法律、法规、规章规定进行。

城市规划是保障城市公共安全与公众利益的重要公共政策,是实现城市社会经济文化协调发展目标的综合调控手段,实际上是一种政府行为,表现为一种行政权力。

城市规划的法制化是城市建设的科学合理性得以实现的必要条件,也就是说,城市建设必须按规划实施,而规划的编制和实施要靠法律来规范和保障。

城市设计关注的是城市空间形态和景观风貌的公共价值领域,并非所有的私权都可以被侵犯和干预,但是公共价值领域不仅仅是公共空间本身,同时也涵盖了对公共空间品质有影响的各种要素(唐子来,2014)。

城市设计作为城市规划的组成部分,同时更为关注公共价值与公共利益,因此城市设计的管控也应具备相应的法律地位,从而更好地发挥城市规划法律工具的价值。

5.《办法》制定中需回应的核心问题

(1) 明确技术体系地位——技术地位的明确是建立城市设计管控体系的前提条件,是城市设计管理工作法定化的理论基础。

█ 明确城市设计在规划技术体系中的地位——重要组成部分

█ 明确城市设计与城市规划编制的相互关系——相互融合,贯穿始终

在各空间层面的城市规划编制中,要求明确城市设计相关要求。

要求城市设计在各层次空间中应全面开展,但依据管控需要和技术特征,分别提出相应的技术要求与编制要求。

█ 明确城市设计自身的技术体系与要求——层次关系,技术指引

条文对城市设计的相关技术体系进行了全面构建与说明,突出了通过城市设计完善城市规划技术体系的意图,同时,强调了特定情况下(历史文化名城等)城市设计与城市规划编制的协调问题。

(2) 明确管理实施地位——管理地位的明确是真正发挥城市设计作用,推进城市设计工作,提升城市建设管理水平的必要条件。

█ 城市设计的法定地位——部门规章,规划条件

拟发布的《城市设计管理办法》属于住建部部门规章。——部门规章国家行政机关的各部门和具有行政管理职能的直属机构,根据法律、行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内制定的规范性文件。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力,在各自的权限范围内施行。

同时,从现行城市规划管理的法律体系上看,城市设计要求做为城市规划条件的组成部分,有条件纳入现行的城市规划行政管理体系中。

█ 全过程的城市设计工作管理——组织、审批、实施、监督

《办法》对城市设计制定的全过程都进行了说明与规定,保证城市设计成果的规范性、有效性和可操作性。但同时,也针对不同情况,提出相应的管理形式,从而体现城市设计本身较为灵活的技术优势。

实施环节是《办法》的核心管理内容,是实施城市设计管控的核心依据。

《办法》中针对规划审批、土地出让、建设许可、竣工核实等环节均设置了不同形式的实施方式。

城市设计工作的监督管理,是保证城市设计得以切实应用与实施的重要手段,是整个运行过程中的关键环节,而不同监管主体的职责也有着不同形式的要求。

█ 切实推进城市设计工作的开展——行政保障

条文要求各类城市设计在全国各级城市全面开展,但根据情况重点强调对城市、县城总体城市设计与区段城市设计的管理工作。

行政工作方面,条文强调了行政管控的全面推动,从中央到地方,从部门到机制都做了规定与建议。在对全国普遍监督指导的基础上,又突出了对重点城市的重点管理。

回顾城市设计在我国开展的30年历程,本轮《办法》的出台具有划时代的意义。截止目前,《办法》起草工作仍在进行中,无论今后如何继续做怎样的修改工作,至少我们现在已迈出了勇敢的一步。欢迎多提宝贵意见!

(根据视频整理,未经专家审阅)

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