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吕斌:城乡风貌管理立法刍议

——基于建设美丽中国的视角

2015-09-21 13:24 来源:中国城市规划网

编者按:

2015年9月19日至21日,2015中国城市规划年会在贵阳隆重举行,本届年会主题为“新常态:传承与变革”。由中国城市规划学会城市设计学术委员会承办的专题会议一“规划·设计--新境界·新常态”,邀请到北京大学城市规划与设计学院吕斌教授作“城乡风貌管理立法”的主题报告。

吕斌 中国城市规划学会常务理事、城市设计学术委员会副主任委员,北京大学城市规划与设计学院教授

非常荣幸有这样的机会来交流和学习。我今天想和大家交流的话题跟直接的规划设计稍微不太一样。最近围绕“美丽中国”建设,城市设计--作为一个方法学,或者作为城市规划设计领域的一个分支--空前火热,这对于从事这项工作的同行来说是一件非常高兴的事情。那么,我认为城市设计得到空前的重视,无论从哪个角度来说都非常重要;而更重要的是,应该有制度的保障,不能仅仅是我们自己重视或是某一任政府官员重视。从这个角度来说,我一直主张能够有制度的建设,但并不是说城市设计变成法定规划,我想城市设计只是一个工具、手段或者规划设计的哲学视角,最近我们所有的问题都是围绕城市风貌的问题。

一、城乡风貌管理及其立法的必要性

先从美丽中国建设的视角或者美丽风貌的形成更加有文化底蕴和生态特质的角度来说。我的第一个观点是城乡风貌。城乡风貌是城市特色最主要的体现之一,是城市的软实力,所以我想跟大家交流一下城乡风貌管理以及立法的必要性。城乡风貌体现了城乡的风采和面貌,不仅仅是物质环境,其实和历史传承、现代风情都有关系,它包含了建筑色彩、建筑形式等。一些西方后工业化的国家,近一二十年为了提升国家的软实力和综合国力,开始实施“打造美丽国家”的战略。比如说法国,在上个世纪90年代就提出打造美丽法国;日本2004年提出打造美丽日本,这都是从战略的高度提出来的。在制度的保障上,有一些国家,已经做了很多示范性的工作,比如国内学者的主要研究对象日本,已经立法。其实早于日本十年前法国在1993年就出台了《景观法》,而我认为Landscape应该翻译成“风貌”。

我们现在谈的风貌,内涵是很多元的。德国实际上在20世纪70年代就开始实施城市风貌规划,对城市更新进行引导和控制,这都给我们做出了很好的示范。十八大提出了建设美丽中国,2013年中央城镇化工作习近平总书记提出“要让居民望得见山,看得见水,记得住乡愁”,实际上就是要传承文化,发展有历史记忆、地域特点的美丽城镇。

为了建设美丽中国,实现美丽建设的目标,尤其是作为城乡风貌保护与创造的主要手段,城市设计作为一种非常重要的手段,需要有制度的保障。这是我的一个命题。

我之所以考虑这个命题,最主要的动力是因为转型期城乡风貌出现了很多问题。

(1)历史风貌的保护和传承形势严峻。

一方面历史建筑失修、基础设施滞后。例如改造前的南锣古巷,谁也不会相信它是重要的历史文化保护区。而且我们即使重视了保护,又会出现拆“古”、复“古”的现象。我国有125个历史文化名城,整体保护下来的寥寥无几。还有大量的复“古”,拆了新的建旧的。最典型的就是济南,济南火车站原来拆了,最近又想要复原。除此之外,还有翻建“局部仿古”的问题。

(2)乡镇缺乏对传统格局、自然环境和本土多样性的尊重和延续,比如著名的华西村,经济发展得很好,但是城市面貌不尽如人意。

(3)追求高容积率、非人性化的千城一面。比如公共基础设施设计粗劣,户外广告、色彩、照明等杂乱无序,中国现行的法定城市规划及建筑法对城乡风貌控制和引导表现出的结构疲劳。伟大的首都长安街,全部都是最优秀的单位,而建筑个个都张牙舞爪,这就说明我们的控规没有办法控制。所以城乡风貌管理的立法势在必行。高速经济增长在迅速提升我国国力的同时也出现了诸多负面效应,“城里城外一个样”已经是我们的真实写照。如何通过制度建设尽快改善业已严重恶化的景观环境,是一个亟待解决的现实问题。为了使城市设计发挥可持续发展的作用,城乡风貌立法势在必行。

二、城乡风貌管理立法的理念

城乡风貌管理立法理念的基本观念,一是城乡风貌管理的法理基础。世界上有建筑的自由,所以才需要城市设计和立法。如果没有建筑的自由,政府就直接做修规就可以了。有建筑的自由,在尊重详规的基础上剩下的就是建筑设计,所以风貌才会出问题。通过立法来促进风貌建设,不是一件容易的事情。主要的瓶颈在于,风貌这一类抽象的主体对象,首先是构成风貌的重要元素之一的“建筑”或“设施”具有很强的私权性,如何对其与山水环境及其相互之间的关系实施规制和管理,缺乏法理的依据。

然而,法国的风貌保护之所以能得到世界的赞赏,是因为法国人认为城乡风貌具有很强的公益性,这个是非常重要的法理基础,也是价值观的基础。法国“建筑法”的开篇第一条,就界定了“建筑是文化的表现,建筑的创造、建设的质量、建筑与环境的协调以及对于自然景观、城市景观和文化遗产的尊重,都属于公益”。这个是很强的公益性,而不是艺术家想怎么表现就怎么表现。国外主要是法国和日本,法理的理念就是确定公益的性质。我认为,风貌法最重要的是要确立风貌作为我们国民共同财产的公益性以及国家、省政府、市政府、县政府以及个人的责任。

风貌管理立法的难点在于立法规制的主题模糊抽象,缺乏量化评价标准和行之有效的实施方法。法国和日本的主要经验在于要打破单一管理的方式,将风貌管理和建设融入社会、经济、文化建设的各个方面,让风貌成为评价其他方面建设的一个重要指标。

风貌管理立法的视角,一是强调城乡风貌的公共性;二是强调风貌应体现地域环境的综合性,照顾到周边的环境,山水的格局;三是要突出风貌的地域性;四是强调推进多元主体参与风貌保护和建设的“协动性”;五是良好风貌的形成,不仅要保护,还要创造,即风貌的保护与创造。

三、城乡风貌管理立法的要素与内容

城乡风貌管理立法内容主要有三个特点:

第一,通过明确风貌规划和风貌建设主体的责权来保证法律施行的可操作性,首先明确风貌作为“国民共同的财产”的基本理念,确定不同风貌的构成在风貌形成中的地位和作用。其次明确风貌行为的主体,规定了相关方共同参与风貌建设的权利和责任。日本风貌法开篇法讲的就是责权,上到国家、地方政府,下到个人的责任和权力。最后为确保法律顺利实施,在确定特定风貌地区的基础上通过区分“风貌地区”和“准风貌地区”,保证不同区域风貌规划实施的有效性和可控性。尤其重要的是要确定哪些地段和哪些地区一定要做城市设计和风景区规划,这个有必要在法律里面写得很清楚。

第二,风貌法不仅仅包括城市,还包括农村、山林、河川、海岸等区域,以及指定文物设施等。风貌规划一般由地方行政主体制定,风貌维护建设往往涉及私人所有土地,为了更好的发挥当地居民的积极性,行政主体通过与土地所有者签订风貌协定,促进风貌保护建设。同时通过风貌协议会、风貌维护机构,发挥居民在风貌形成中的主体作用。

第三,风貌规划的实施机制,可以借鉴日本的“景观法”,包括目标、对象、内容和细则以及相关的条款。

四、城乡风貌管理与城市设计的关系

第一,城市设计是城乡风貌管理中规划的主要技术工具。城乡风貌形成涉及到多样的规划技术工具,比如城市设计、景观规划、生态规划、风景区规划等等,但是主要的规划工具是城市设计。只依赖法定城市规划和建筑设计无法保障优质和特色的城市风貌形成。我们国家的容积率直接和土地价格的形成是一种机制。所以我们现在依照风貌保护,最后还是和容积率挂钩。我反复讲为什么我们要提倡提高城市设计的地位,它不是容积率开放的问题。

第二,城乡风貌管理需要多尺度和多层次的城市设计,有几个关键问题。第一就是要多尺度和多层次。因为我们现在一直在争论城市设计是建筑师做还是规划师做,不管谁做,第一不是设计建筑,第二不是城市画线,主要是关系的设计,物与物,人与物,物与环境的关系。是城市设计的关系。

同时还不能把法定规划抛到一边,在可持续再生的城市设计及一般的城市设计和社区设施里,风貌体现了一种综合性,要考虑人的行为及社区设计,并且在风貌保护的微观层次上,要特别注意历史性城镇景观可持续的整体保护,因为单体并不具有遗产价值,而风貌具有遗产价值。

最后,即使风貌不立法,城市设计有相当高的地位,但仍有许可制度和可实施的问题。我们要认真学习和消化英国的CABE制度,即建筑与建筑环境委员会。它对于城市设计和风貌保护是一个非常制度化的全国范围的从上到下的委员会制度。

我的汇报完了。谢谢大家!

(根据速记整理,未经专家审阅)


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