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杨保军:新时期城市规划的传承与变革

2015-09-19 23:50 来源:中国城市规划网 作者:杨保军

编者按:

9月19日,“2015中国城市规划年会”在贵州省贵阳国际生态会议中心开幕。学会常务理事、城市总体规划学术委员会主任委员,中国城市规划设计研究院副院长、教授级高级城市规划师杨保军做了题为《新时期城市规划的传承与变革》的大会学术报告。

中国城市规划学会常务理事、城市总体规划学术委员会主任委员 中国城市规划设计研究院副院长、教授级高级城市规划师

2015年9月19日至21日,“2015中国城市规划年会”在贵州省贵阳国际生态会议中心召开。中国城市规划设计研究院副院长、教授级高级城市规划师杨保军在全体大会上做了题为《新时期城市规划的传承与变革》的学术报告,杨院长从道术讲起,解析本届年会主题“传承与变革”,强调没有绝对的传承与变革,两者相互蕴含,城市发展的新常态既要承接经济和治理的变化,又要求城市规划的相应转变。提出规划是提供空间增值服务,应该从制度和技术层面实现变革,回归正常、理性、本源。以下内容根据杨院长大会发言整理而成。

一、永恒的主题,当前的诉求

今年年会的主题是“传承与变革”,从中华文化源头的《易经》来看,即不易与交易,易象征着阴阳的变化。而西方思想更加倾向于事物总是在肯定与否定中螺旋式发展。尽管两者有很多不同,但他们有一个共通之处就是讲究辩证性,无论是阴与阳还是肯定与否定,都存在着对立统一,相互转化的关系。

没有绝对的传承和变革,传承中蕴含着变革,变革中也蕴含着传承的因素。作为规划师,我们应该追求的既不是单纯的传承,也不是单纯的变革,而是要巧妙的把握两者之间的平衡。用古语来说,就是要深谙中庸之道。中庸之道并不是和稀泥,孔子明确一个道理叫过犹不及,做事情恰到好处才是做事处事的真谛。后来中庸之道慢慢完善,按照宋朝的解释叫做“不偏,谓之中;不易,谓之庸”。

中庸之道要求我们要与时俱进,要变化。事物的发展也有其过程性和阶段性,传承与变革也必然体现时代的烙印。而城市规划是作为一种问题导向的制度性产物,更是时代诉求的晴雨表,经济问题、社会问题、环境问题以及治理危机,都可以在城市规划中体现出来。

二、如何来理解这个时代?

从全球来看,由于科技革命,特别是互联网、新能源、3D打印,工业4.0等等,这些会极大的改变我们的社会和这个时代。我们处在一个大变革的时期,同时也共同面临着多重的危机,有危机必然就会孕育着思想和种子。

新常态就是中国进入了“趋势式转变”的时代,“新”意味着转折、转变。“常态”实际上要把握它内在的趋势性和根本性。特别是中国,一度特别喜欢新,对老的东西不感冒,对于新的东西拼命拥抱,任何东西没有新就不过瘾。考虑到这点,在上海学工委讨论主题时,本身是追着新常态来谈创新,后来孙施文教授说我们不能一味强调新,应该把传承和创新编起来一起说,这就有了今年年会的主题,要让新常态更综合、内涵更丰富。

新常态首先从经济领域来思考,慢慢延伸到其他领域,包括国家治理和社会治理也应该考虑常态。城市也应该意识到,经济发展和城市发展不能划等号,所以城市发展也应该有新常态的思维,既要承接经济和治理的变化,又要求城市规划要做出相应的转变。

今年年初,中规院承接了一项课题是认识城市发展到底处于什么样的阶段?当时课题组认为:我们处于城镇化加速发展的中后阶段,表明我国进入城市型社会。

我国城市化率已超过50%,已经从“乡土中国”经历“流动中国”,过渡到“城市中国”,这堪称“千古未有之变局”,具有划时代意义。为什么说具有划时代的意义?因为城市型社会的国家治理、经济结构、社会结构、文化形态都将发生很大变化。这完全不同于传统的乡村社会。此外,由于超过50%的人工作、生活在城市,城市的主要作用将发生变化。前三十年如果说城市是围绕谋求生存的战场,那么后30年应该成为我们生活的家园。参考社科院的课题,他们认为我国处在50%-60%的初级城市型阶段。

对于当前的形势,简单来说呈现了三个特征:一是速度换挡。二是改革攻坚,这个时期社会矛盾凸显,城市病相继爆发。在这个过程中如果没有很好的把握平衡——既解决城市化的速度,也要提高城市化的质量,还是粗糙野蛮的城市化,那就不好收拾了。所以这是一个关键时期,一系列的改革要触及到很多利益格局,不是那么容易的。三是“六化”叠合(“六化”是指城镇化、工业化、信息化、全球化、人文化、低碳化),在这个阶段要做到城市文化的重塑期、生态文明建设的奠基期和区域战略格局优化的机遇期。与这三个特征相对应,就是降速、转型和多元。

(1)降速:发展速度从高速转为中速,城市间分化将更加明显

现在很多城市人口增速已经明显下降,与此同时城市土地扩张的速度也在下降。当经济高速发展时,所有问题可能都会被掩盖,当快速化的投资都是按照高速来运行时,一降下来后,成本结构发生变化,很多就不行了。因此,城市之间的分化就凸显出来,有三种可能的情况:

发达地区和城镇化水平相对成熟的城市,将由于门槛过高和城市病负面效应,以及前期土地扩张相对偏快的,已经和即将进入以存量优化为主的阶段,未来的主导发展模式将是“精明调整”。

处于工业化中期的城市,以及前期土地扩张与人口增长相对协调的,仍将有一定时期和一定程度的规模扩张,未来的主导发展模式将是“精明增长”。

处于经济衰退和资源枯竭地区的城市,人口甚至可能出现负增长,导致部分城市功能萎缩和部分城市地区空心化,未来的主导发展模式将是“精明收缩”。

三种不同的类型,首先要诊断,诊断清楚后不能用一个扩张的模式来应对我们规划的对策。

(2)转型:发展方式从数量增长为主转向质量提升和结构优化为主

未来的若干年,虽然速度放缓了,但是必须承认,中国城市建设的总量依然是巨大的,每年还将有1600万的新增人口,基本上相当于欧洲的一个国家。现有的城市人口中,户籍人口和非户籍常住人口公共服务相差悬殊,要实现包括住房保障、教育、医疗、文化等公共服务均等化,还需要大量的建设。而与发达国家相比,我国的城市基础设施还有相当的差距,还需要长期的建设加以弥补。

同时,质量提升和结构优化的需求比以往来得更加强烈。从投资来看,要注意的是投资领域跟地域结构发生了变化,从领域来看,更多的投资将会指向公共服务比如,保障房、棚户区改造、基础设施和交通设施等等。从地域来看,投资的地域结构也需要进一步优化,不同区域的发展水平不一,以往的投资也相差悬殊,还有许多地区存在巨大的投资空间。

(3)多元:城市的发展动力从单纯依靠工业化转向更加多元和特色化

现在是多元化的时期,工业在一定阶段是最有效的,但不是一直延续的。现在城市的发展驱动力必将从工业化特征的要素与投资驱动,更多转向后工业化特征的创新与财富驱动。另外从国际环境来看,现在经济的动力已经明显衰竭,出口在下降,政府的投资上遇到债务顶棚,下遇到投资的回报效率越来越低,所以各种困难在这个阶段交集起来,造成大家对于经济的悲观。但通过全面认识,会发现目前这个阶段也蕴藏着新的机会,新的曙光在凸显,这就是我们的契机。

随着发展一些城市带来重构的机会,相关学者做过研究,位于“一带一路”、长江带以及京津冀等区域的城市可以找到自己的机会和思路。

因此关于新常态对于规划的影响,我希望不要走向两个极端:一个极端是要变革一切,对于过去全盘否定,过分夸大影响;另一个极端是传承一切,全盘肯定。

要考虑中国的国情,历史来看,任何的变革都不是一帆风顺的,我们要反对传承一切。对于规划师来说,新常态一系列的内涵当中,有很多东西是和规划界坚持多年的一系列理念是相契合的,我们要顺势而为,有所作为。

我们到底应该传承什么和变革什么?传承的应该是“道”。规划百年以来,坚持的核心价值观、理念和思维方式我们应该继续传承下去,应该尽我们所能维护公共利益,关注弱视群体,改善人居环境,促进社会和谐。无论外面怎么变,这是我们应该传承的。变的是什么?变的是“术”,是那些依附于时代性制度环境的外围价值及其理念、技术方法。

三、传承什么?

“降速”“转型”“多元”,是今后中国城市发展的新常态。与此相适应,规划的新常态可以概括为“三个回归”——回归正常、回归本源、回归理性,这种回归的实质,就是一种传承。

回归正常与降速相适应。以前追赶期的高速发展,是不可持续的,甚至诱发了很多危机,但这些危机都被快速遮过去了。现在面临着几个方面的危机:第一,从经济动力来说,“旧力将尽,新力未生”,发展动力不可持续,有可能诱发“经济危机”;第二,“好大喜功,急功近利”,社会稳定不可持续,可能引发“安全危机”;第三,“以物为本,重病缠身”,生态资源不可持续,有可能引发“环境危机”等等。

如何应对?规划师这两年苦苦在思索。“经济危机”,从投资驱动转向创新驱动。“安全危机”,从高大上的形象工程转向社区微改善的民生工程。“环境危机”,从生态破坏、资源超载,转向生态修复、资源承载适度。“特色危机”,从崇尚“大洋怪”转向突显地域特色。

回归本源是要和转型相适应。以前经济增长至上的发展,背离了城市的本质,导致城市的异化——“增长机器”。首先,城市是人们生活的家园,上海世博会提的口号非常好,应该进一步让大家接受城市本质是要人们生活得更加好。其次,城市是人类文明的结晶和流传的载体。人类社会进入文明有三个标志,其中一个就是出现了城市,西方国家的很多语种,“城市”与“文明”都拥有同一个拉丁语词源,可见城市是和文明分不开。第三,城市也是创新的孵化器和加速器,文化学者们认为城市之所以有魅力,秘诀在于城市给人提供了交往和碰撞的机会。所以城市自古以来就是思想碰撞、创新的源泉,也是城市出现后人类文明进程加速的内在原因。互联网使这一功能显著放大,希望规划师一定要去关注新生代事物,因为它已经在深刻改变我们的生产、生活,甚至经济规则。

应该让全社会,至少规划师应该要达成一个共识,就是规划的核心价值在于如何使城市成为市民生活的幸福家园,成为人类文明的恒久载体,成为创新驱动的强大引擎。

回归理性是要和多元相适应。以前见物不见人、不顾本底单纯追求经济增长的发展,不仅偏离规划的理想,甚至违背规划基本原理。很多东西规划都说到了,只不过没有一个好的制度保证我们的理想得以实现,以人为本,因地制宜,确保底线、增加弹性是将来要把握的。因地制宜是我们的灵魂,要注意由于城市之间分化加大,不要把别人的问题当成你的问题加大。

四、变革什么?

我们认为有两个层面的变革,一个是技术层面,一个是制度层面。从制度层面来说,希望在国家的制度安排上,规划的地位和作用应该要进一步提升,规划的体制和机制应该进一步完善,规划的实施管理应该进一步强化。而在技术层面,应以改善人居环境为核心,而不是助推经济增长。当然我们不反对对经济增长做贡献,但这不是我们的根本任务,我们要以实现人的需求为归依。

(1)制度层面:宏观背景规划的地位和作用进一步提升

背景1:市场化的改革导向

既然规划是国家的制度安排,比如发改委的五年计划,多年来他们在不断进步的。从“一五”时期到现在,发改委的计划实现了三次华丽的转身:第一次是六五,把五年计划从单纯的国民经济计划转向了国民经济和社会发展五年计划;第二次是十一五,把五年计划改为五年规划,超出经济和社会范畴,指向空间;第三次就是十三五,现在希望把“十三五”改成“国家发展五年规划纲要”,把五位一体的内容全面纳入进去。可以看到,这和构建空间规划体系的思路是一脉相承的。同时“十三五”的规划和以往不同的是进一步强调要放宽政策,放活主体,引导地方政府从经济发展的主体转向推动发展的主体。政府要做推手,强化规划对地方政府行为的规范与约束。引导地方政府从经济增长竞争转为提供公共服务的竞争。竞争公共服务,就是要让老百姓满意,那就是会回到人。这是一个很大的改变,有可能对于我们产生很大的影响。总而言之,这个变革是在适应社会主义市场经济。

背景2:“以土地为本”的发展模式已难以为继

从地方政府和市场来看,他们已经在变化。过去是经营城市,现在走向运营城市,这两者主体、目的以及手段都有很大的不同,这个变化对于我们的工作也有很大的影响。可以说土地作为我们核心发展的地位将要被人所取代,将来抓住人,就有希望。

规划地位和作用进一步提升

社会主义市场经济意味着经济领域更多的交给市场,而政府定规则、监管。政府的力量要回到社会主义,要提供公共服务,就要公平公正,这些和规划师一直关注的是相匹配的。在这种情况下规划的地位应该得到进一步的提升。

从增长和目标导向为主的空间扩张型规划转变为管控和底线导向的综合型规划,其实产业就是负面清单,城市就是底线,然后留下足够的空间,让市场按照一定的规则去适应。底线是不能放松的,体制机制要理顺,核心就是要从“规划打架”转化成“一张蓝图管到底”。

从以政策为主要手段,转变为更加法制化、规范化、精细化。从以城市规划建设为主,转变为以城市运营管理为主。

(2)技术层面:以改善人居环境为核心

从服务经济发展转变为优化结构。从片面追求经济增长,转变为“以人为本、五位一体”。基于人居环境,要避免过去的空间生产的粗制滥造和产能过剩。新城市空间应该具有有机化、品质化、便捷化、多元化、小微化和增值化,这是规划师要考虑的问题。

另外,我们应该从理性综合规划经过协助规划,实现弹性规划。

(3)归根到底是实现人的需求

背景1:生态文明时代的要求

工业文明和生态文明的要求不一样,工业文明要求效率优先,生态文明提倡以人为本。在生态文明时代,是个人价值凸显的时代。马云谈到工厂、公司、平台,认为“互联网+”的核心价值是“平台”的价值。

背景2:走向存量时代——社会冲突理论的启示

存量时代要关注社会的冲突。未来随着新的土地试点改革,一旦农村的土地上市,2017年集体土地入市试点完成,可以想象将会出现资本和土地结合普遍分散化的行为。将来公共服务的密集成本就会很高,就会由原来追求紧凑型城市,关注应对这种过分分散化。一是要探索开发权转移,让这些开发去到适合的区域。二是农村经营土地原来不是城建部门管的,而是国土部门管的,这个管理如何保证品质?这是我们需要注意的两个问题。对于城中村未来的更新改造应该怎么样?城郊地区应该怎么样?农村地区应该怎么样?这些都是在变革我们需要考虑的。

最后,传承与变革是一对动态辩证的复杂关系,不同的时空就会有不同的演化,但对于中国的城市规划而言,过去30年至今仍至将来很长的时期,都将处于从计划经济向社会主义市场经济转型的制度背景。在这一历史过程中,作为个体的“人”的价值与地位将日益提升,这应该就是我们的“常态”!

(根据速记整理,未经专家审阅)

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