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刘守英:适应新常态的中国土地政策与城市化

2015-09-19 23:53 来源:中国城市规划网 作者:刘守英

编者按:

9月19日,“2015中国城市规划年会”在贵州省贵阳国际生态会议中心开幕。国务院发展研究中心学术委员会副秘书长、研究员刘守英做了题为《适应新常态与新型城镇化的中国土地政策改革》的大会学术报告。秘书长介绍了土地制度对中国经济增长的帮助,总结进入新的历史转折期以后,我国土地政策面临的主要挑战,以及转折期的土地政策改革思路。

刘守英 国务院发展研究中心学术委员会副秘书长、研究员

过去20年的中国经济奇迹与我国独特的土地制度安排与改革策略密不可分。整个土地制度改革在所有制不变的前提之下,将所有权与使用权分离并且让土地产权坐实,调动土地使用者的积极性,释放了土地活力。基本土地制度改革避免了国有和集体所有制框架下产权真正发挥作用。第二是独特的土地制度安排,通过采取土地宽供应保证了快速工业化,土地低价支撑了低成本工业化,强制低价征地保证城市供地,土地资本化过程和土地抵押融资保障城市建设。

同时,从宏观背景来看,中国经济进入一个重大的历史转折期,整个中国经济进入一个增长阶段的转化期。从国际经验能看出,如日、韩、德等“追赶型经济体”在20年或更长时间内,都经历了经济增速从高增长转向中高增长的阶段。而在2010年以后,我国达到“刘易斯转折点”、农民工资增长持续增加、人口老龄化加剧、人力资本增速下降、投资需求也发生变化。中国经济增长的放缓是发展的必然结果。

目前我国土地政策面临着双重挑战。第一,传统以地谋发展的模式难以为继。城市外扩与蔓延的速度已经远远超过人口城镇化的速度;土地出让收入剧减、波动加大,现有模式面临巨大风险;征地拆迁等成本大幅上升,告别了城市化低成本时代;依托土地出让收入和抵押融资支撑城市建设的格局存在不可持续性,风险加大;征地拆迁的社会风险加大。第二,新常态下,已经不需要土地作为发动机来推动经济高速增长。

针对适应新常态与新型城镇化的土地政策改革的建议。首先,要进行结构调整与发展模式转变。推动产业转型与用地结构调整;优化城市、城乡过渡带与乡村的衔接关系;处理好存量与增量的关系;特别关注沿海地区未来可能面临整个城市内部的用地结构的调整;在城市内部完成以城中村为核心的结构调整。其次,要做好以地谋发展模式转换的过渡性制度安排。要摸清土地家底,清理地方政府土地资产情况,做好债务风险评估与分类,推动供地模式的改革和国有土地经营模式改革。第三,深化土地改革,建立城乡统一的建设用地市场。推进征地制度改革试点、集体经营性建设用地入市试点、宅基地制度试点。

在未来应对新型城镇化过程中,土地作为经济增长拉动的发动机作用将大大减弱,原来这种模式要告一段落。其次,整个中国未来工业化、城市化的关注点将由增量用地向存量用地转变。整个土地使用必须由过去粗放型转为高效集约的模式。第三,城镇化推进过程中,城乡土地及不同人群分享土地利益的平等,将会是未来的主要博弈方向,也是未来政策改革的主要方向。最后,在不越过红线的前提下,寻找提高土地效率、改善土地结构的发展模式,将是未来发展的主要方向。

(根据速记整理,未经专家审阅)

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