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王凯:新常态下的京津冀协同发展

2016-01-25 10:16 来源:规划中国

编者按:

2015年12月11日,由中国城市规划学会区域规划和城市经济学委会、中国地理学会区域规划分会联合主办,中国城市规划设计研究院承办的2015年联合年会在中国城市规划设计研究院召开。中国城市规划学会理事、中国城市规划设计研究院王凯副院长在会上做了题为“新常态下的京津冀协同发展”的学术报告。

中央对京津冀协同发展的要求

习近平总书记系列重要讲话

京津冀同属京畿重地,地缘相接、人缘相亲、地域一体、文化一脉,历史渊源深厚、交往半径相宜,完全能够相互融合、协同发展。

京津冀协同发展,要立足各自比较优势、立足现代产业分工要求、立足区域优势互补原则、立足合作共赢理念。

要围绕首都形成核心区功能优化,辐射区域协同发展,梯度层次合理的大首都城市群体系。

——2014.2.26在北京考察工作

战略的核心是有序疏解北京非首都功能,调整经济结构和空间结构,走出一条内涵集约发展的新路子,探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式,促进区域协调发展,形成新增长极。

——2015.4.30中央政治局讨论京津冀协同发展

中央关于新时期全面发展的各项要求

“五位一体”:建设中国特色社会主义事业总体布局由经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”组成。着眼实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴。

——中共中央“十八大报告”

“四个全面”:全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党,推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶。

——习近平总书记在福建、江苏考察的系列讲话

新“五化”:协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化,牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念,坚持把节约优先、保护优先、自然恢复作为基本方针,把绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径。

——《关于加快推进生态文明建设的意见》(2015.5)

京津冀协同发展是新时期国家战略的综合示范

京津冀协同发展中存在的主要问题

(1)北京人口过度聚集,大城市病问题突出

·北京中心城区1270万人,各类金融商务功能、公共服务设施和大量低端产业过度聚集于中心城区。周边地区发展滞后。

·区域交通组织呈现出以北京为主的单中心放射模式,区域交通功能没有得到有效发挥。

(2)区域生态环境问题突出

——水、大气环境污染不容乐观

·区域水资源开发率达到84-244%;地下水严重超采,形成25个大型地下水“漏斗”;地表水V类及劣V类占比达到43%

·区域大气污染严重、覆盖面广:以PM2.5为核心的区域性复合型大气污染趋于恶化,“燃煤废气-机动车尾气-工业废气”多种污染物共生局面

——城市周边生态质量大幅下降,城市宜居品质不高

·大城市生态质量大幅下降:北京60公里范围内高品质生态用地(林地)面积占比不足10%,远低于四大世界城市;北京第一道绿隔保留不到11%。

(3)城乡发展差距持续扩大

·区域内中心城市与县乡单元的公共服务水平差距显著;部分平原和山区县(市)的人均医疗床位指标甚至大幅低于全国平均水平。

·农村工业仓储用地无序扩张,土地集约利用效率远低于城市,如北京农村工业仓储(集体用地)达370平方公里,占全市工业仓储用地的54%,但地均工业产出仅为市级以上园区的1/20。河北的冀中南地区农村工业发展过度,污染严重。

(4) 城镇体系结构失衡,二级中心城市发育滞后

·京津冀的区域二级中心城市数量明显偏少,100-500万规模大城市3座,仅为长三角地区1/4;在综合枢纽职能、城市商贸服务职能、区域创新能力方面差距显著。

·县市城区规模小、公共服务水平不高、聚集效能差;区域内20-50万规模I型小城市仅为长三角的1/3。河北省“县小县多”的行政区划格局严重阻碍了重大资源和设施的集中配置。

(5)产业体系偏重,创新“断崖效应”显著

·河北省、天津市产业体系明显偏重

河北省石家庄、唐山、邯郸的基础资源型产业依然是支柱型产业门类;承德、秦皇岛、保定、沧州等城市的基础资源型产业比重也明显偏高。

·京津创新成果在区域内的转化落地明显不足

中关村科技成果的区域内转化比重不到4%,且30%左右的成果转化与企业投资集中在北京60公里范围地区;广大冀中南地区产业与北京的创新联动弱。

(6) 跨区域发展缺乏引导

·环北京地区“贴边发展”潜在风险突出,缺乏有效规划管控,严重影响首都和周边地区的可持续发展

环首都地区各类规划拼合图面积超过800平方公里,可容纳1100万(现状人口仅450万);目前廊坊燕郊地区人口约70万,每天20万人长距离通勤于北京-燕郊之间,同时该区域大规模超采地下水的生态风险问题已十分突出。

·环渤海湾区过度填海围涂,面积超过750平方公里,不仅土地利用效益低(实际开发建成面积不到围垦面积的1/5),且对湾区的生态环境造成不可逆的破坏。

京津冀总体发展目标

实现三地的协同发展,建设具有全球竞争力、可持续发展能力强的世界级城市群,建设具有世界影响力、国际一流和谐宜居的大首都地区。

规划的三条主线:

底线思维:以综合承载力分析为基础,实现生态文明建设贯穿京津冀协同发展的全过程(承载力)

战略思维:以协同发展、创新驱动为原则,建立功能一体和谐宜居的现代城镇体系(竞争力)

创新思维:以提高区域空间品质为目标,实现京津冀区域治理的创新示范(管制力)

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以综合承载力分析为基础,实现生态文明建设贯穿发展的全过程

一、前提篇

(一)依托区域综合承载力分析,确定城镇建设发展基础

1、水资源条件严峻:“以水定人”

——水资源:总体处于过载状态,呈现“三高三低”的显著特征

·水资源开发利用率偏高(109%),人均水资源量(240立方米)偏低(全国1/9)

·农业用水比例偏高(63%),生态用水比例偏低(5%)。

·地下水供水比例偏高(68%),非常规水资源供水比例偏低(5%)

2、生态承载力条件不佳:“以地定城”

·整体属于生态承载力紧约束地区,可供城镇新增开发建设的空间十分有限。

·地震活跃及地震断裂区有14处,影响面积2367平方公里;地下水超采导致地面严重沉降地区约2.53万平方公里,分布在北京通州、天津静海、河北衡水、沧州、廊坊等。此外,优质耕地面积占陆域总面积的6.6%,属于不可建设用地。

3、大气环境容量有限:“以气定形”

区域内存在两条重污染叠加地带,沿海地区大气扩散条件较好:太行山山前南风盛行时污染叠加效应突出,燕山山前东风盛行时污染叠加效应明显;沿海地区大气扩散条件相对较好,应有序推进钢铁、石化等重化工企业向沿海转移,实现产业升级和循环化。主动缩减污染物传输路径的工业规模和高架点源。

小 结

·综合来看,京津冀的水资源条件、生态承载力、环境容量形势严峻,整个区域不适宜大规模、高强度、外延式开发。

·城镇建设和承接非首都功能需统筹考虑上述约束,加强存量空间利用,促进城镇发展绿色化,优化城镇空间布局。

(二)以区域生态安全格局为前提,确定城镇开发边界

——构筑“一区三带、多廊多心” 的生态安全格局

·“一区”为太行山-燕山山脉的生态安全屏障。

·“三带”分别为坝上高原生态防护带,渤海湾沿海生态保护带,京津保湿地生态过渡带。

·“多廊”分别为水系廊道和北京、天津、石家庄等城市生态绿楔

·“多心”分别为区域内的重要生态湿地、水源涵养区等生态绿心

逐级落实划定城镇开发边界,引导城镇空间有序、高效拓展;按照“严控增量、盘活存量、优化结构”,控制城乡用地规模。

进一步明确2020年、2030年城镇建设用地和城乡建设用地的控制要求,提高土地的集约利用效率。要求地方转变城市空间拓展模式,加大存量空间改造利用力度。

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以协同发展、创新驱动为原则,构建以首都为核心的世界级城市群

二、规划篇

(一)构建全域覆盖、协同一体的功能体系

落实《规划纲要》定位,细化功能分工

·京津冀

以首都为核心的世界级城市群,区域整体协同发展改革引领区、

全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区

·北京

全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心

·天津

全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区

·河北

全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区

世界级城市群发展经验表明,其功能体系由全球决策控制、科技创新、贸易门户、文化旅游和先进制造业五个方面构成,是提升世界影响力的关键。

(二)区域一体化的城镇空间组织

1. 建立“一核双城、两翼多支点”城镇总体格局

·“一核”为首都北京,“四个中心”核心载体,国际一流宜居城市。

·“双城”为北京、天津,是世界级城市群面向全球竞争的中心城市;推进京津双城功能一体、服务联动,引导京津走廊新城和重点功能区发展。

·“两翼”石家庄、唐山,分别辐射冀中南和冀东地区,联动京广、京唐秦城镇走廊,建设具有一定区域辐射影响力的重要中心城市。

·“多支点”为保定、邯郸、张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水等中心城市和一批专业节点城市、特色鲜明的中小城市。

壮大大城市(区域二级中心),培育中小城市,完善城镇规模等级体系

2. 建设田园乡村地区

——全域乡村整体提质,治理污染,提升公共服务

加强基础设施和公共服务设施配套。城市污水管网向农村延伸,根据人口规模建设适宜的污水处理设施,推广无动力、微动力的生态型污水处理设施;统筹城乡生活垃圾处理,推进乡村生活垃圾分类和回收利用;推进物流设施、快递服务和宽带网络建设;加强太阳能、生物质能等清洁能源设施建设。

——大城市周边地区着力建设特色乡村

·通过政策倒逼与功能置换,腾退现有工业与仓储用地,推进农村“工业大院”综合治理。

·提升城乡结合部规划建设和管理水平,推行社区化管理,加快城区基础设施和公共服务设施覆盖延伸。

·因地制宜,建设高品质、特色化小城镇和新农村。

(三)健全城镇群可持续发展的支撑网络

1. 构筑“显山露水、品质优良” 生态网络

——营造多样化的区域绿地

·构筑环北京生态绿环和环天津生态绿环。

·推进重点生态保护、重点生态恢复和重点生态建设三类绿色工程(覆盖陆域面积30%)。

——疏通区域和城市两个层次通风廊道

·恢复永定河、大清河流域的湿地水系,加强白洋淀、东淀、文安洼等洼淀地区的水生态调节作用,形成区域空气清洁冷源;

·规划人口规模超过百万的大城市应结合自然条件预留城市通风廊道,增加绿地湿地覆盖率,降低城市热岛效应,形成城市空气清洁冷源。

——推进河流环境治理和生态修复

·实施北运河、南运河河流生态清淤;开展滦河、大清河、滏阳河污染综合治理

2. 构筑可持续发展的交通网络

(1)围绕中心城市发展,推进综合交通网络互联互通

建设北京、天津、石家庄为核心的“三枢纽、多节点”综合交通枢纽体系

(2)建设“轨道上的京津冀”

以北京、天津、石家庄为中心,以客运专线、城际铁路为骨架,形成紧密连通周边主要城市的1小时可达交通圈。

3. 建立“产城融合、驱动创新”产业空间

——“围绕产业链部署创新链,围绕创新链配置资源链”(中国制造2025)

——打造创业空间和创新平台

·培育灵活、自由、多元网络众创社区

·强化研产一体的综合创新基地,丰富高新产业功能区内涵。

·鼓励传统园区转型,利用存量用地,提供低成本创业创新空间。

·培育基层县镇创业平台,激活小微企业,鼓励多样化创业。

——构建一体化的创业创新生态系统

·推进区域信息共享和企业对接,降低配套协作成本。

·完善金融服务体系,提升社会化创业创新资金供给能力,降低融资成本。

·政策引导,资源整合,构筑官产学研用一体的创新生态环境。

4. 营造“京畿特色、多元活力”的文化网络

(1)建设“一核四带多区多点”的历史文化保护与传承体系

·“一核”为北京古城及其周边历史景区。

·“四带”分别是长城文化带、运河文化带、古都文化带、桑干-永定河史前文化带

·“多区”为京畿文化、津门文化、红色文化等多个文化聚集区。

·“多点” 多个国家级或省级(河北)的历史文化名城、名镇和名村

(2)加强城市设计,塑造城市特色风貌

·新建城区要保持山水格局,构建空间有序、风格协调、色彩和谐、尺度适宜的城市风貌格局。

·改造老旧城区要保护传统格局与整体风貌,注重城市肌理修补,实施功能有机更新,保护历史街区、历史建筑,尊重原有建筑生态群落。

·北京、天津、保定、秦皇岛、唐山、邯郸、承德率先制定城市总体风貌规划。

5. 健全“设施均好、覆盖城乡”的公共服务网络

——建设城乡生活服务圈

提升首都功能集中承载地和区域中心城市的公共服务水平。建设15分钟生活圈。

——立足中心城市,强化职业教育

加强京冀合作,津冀合作,在石家庄、保定、唐山等中心城市建设职业教育园区;支持高等教育教学与科研资源共建共享。

——推进跨区域医疗服务设施共建

推进京津冀各地区医疗机构之间建立合作关系,促进北京新增医疗机构和中心城区优质医疗资源向北京郊区和天津、河北疏解。

6. 形成“共建共享、协调集约”的市政基础设施体系

(1)促进水资源的高效利用与合理配置

·坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的原则,调整用水结构、强化节水、提高循环利用水平。

·节水优先,高效用水

要求各地划定地下水禁采区、限采区和地面沉降控制区,制定可实的地下水压采计划。2020年京津城市再生水利用率达到70%以上。

·建设海绵城市

因地制宜推行低影响开发模式,全面推进京津冀地区海绵城市建设。

(2)积极应对全球气候变化,提升区域防灾减灾能力

·建立流域性抗洪减灾协防机制

·科学规划城乡消防安全体系

·建立区域大型应急避难场所

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京津冀北率先建设以首都为核心的“多中心网络化”城镇体系

按照北京30公里范围内的北京新城(通州、顺义、大兴等)、30-60公里的城市或功能区、60-150公里的中心城市和更大尺度地区四个圈层来引导非首都功能疏解。

三、实施篇

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以区域一体、城乡统筹为目标,实现京津冀区域治理创新示范

(一)强化三类重点管控,确保可持续发展底线

——城镇发展禁限建区

在生态红线基础上,划定禁止建设区、限制建设区,对开发建设行为实施分级管控。

——跨界冲突地区

重点对环首都地区(通州-北三县、北京新机场周边地区)、渤海湾区、天津境内的北京及河北所属农场规划建设实施统筹管理

跨界冲突地区:北京新机场周边地区严格管控

·编制跨界区域一体化发展规划,共建空港园区

·严格控制发展规模,划定城镇开发边界

·共建环首都“生态绿环”

·推动跨界重大交通设施贯通

——政策扶持地区

集中扶贫连片区、张承生态涵养区、县镇治理试点地区。

(二)制定相关配套政策

——区域绿地建设配套政策

制定针对区域绿地内集体所有土地流转(农地、林地)和利用(集体经营性建设用地)的特殊政策,试行开发权转移。

——跨区域合作配套政策

在环首都地区率先建立统一的土地储备与调配协商机制;鼓励国家级开发区共建跨界合作园区。

——县镇试点地区配套政策

开展城乡用地总量控制与土地集约利用政策创新试点;在公共服务设施特许经营、低碳生态技术应用方面开展试点。

——其他相关配套政策

在海绵城市、生态城市、地下综合管廊建设等方面给予支持;推动中关村政策、天津滨海新区的可复制、可推广政策向河北延伸。

立足底线思维、战略思维和创新思维,把握承载力、竞争力和管制力,实现实现三地协同发展,建设可持续发展能力强的世界级城市群和国际一流和谐宜居的大首都地区。

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