您当前的位置: 中国城市规划网>资源>会议报告>2015中国城市规划年会> 正文

张兵:1978年以来我国城乡规划发展的回顾与反思

2015-10-21 08:35 来源:中国城市规划网

编者按:

9月19日晚,由中国城市规划学会学术工作委员会承办的2015中国城市规划年会之主题论坛“新常态:传承与变革”在贵阳国际生态会议中心三层国际会议厅举行。学会理事,中国城市规划设计研究院总规划师、教授级高工张兵对改革开放以来我国城乡规划发展历程进行了分阶段解读,总结了37年以来我国城乡规划的经验和问题。

张兵 学会理事,中国城市规划设计研究院总规划师、教授级高工

尊敬的各位同行,大家晚上好!很高兴能有这么一个交流的机会,这次的讨论下午杨院长也讲到我们做过的一个特殊的工作,也就是在部里面安排的一个政策研究方面的工作。那么其中我们涉及到一个问题。就是从1978年以来,我国城乡规划发展的经验总结。其实拿到这个题目的时候,感觉非常难,我们尽管是80年代中期进大学开始学习规划的,然而真正从这么大的时间跨度上理解我们国家在这个历史时期的城乡规划发展的经验来讲是有一定的难度。因为这个不可能是方方面面的一个很罗嗦的阐述,一定有提炼,我们作为这么一代规划师来说,在规划院从业20年,回头做这样的思考实际上发现能力很有限,因此和我们同事在这个过程中做了很多的探讨。在这方面有一些初步的想法。抛砖引玉,我们全国各个地方的规划师都坐在这里,大家都给一些建议。

一、37年的分期与思考路径

遵照党的十一届三中全会以来的路线、方针、政策和中央有关指示,在1980年召开了第一届全国性城市规划工作会议,正是在这次会议上,我们有了城市规划法的雏形,当时有一个条例的草案。我们在查阅当时的档案时很惊讶,有很多我们当时喊的问题,几十年下来还是问题,比如说城市规划编制的经费一定要纳入地方的财政预算等等。我们看到这虽然是一个草案,但是它已经看到了1949年到1978年之间我们工作中的问题。我们的政府在对待城市规划的工作中的得失,是有很多经验和教训需要总结的。我们从“1978年”这一时间点看过来,第一个问题浮现在大家脑子里面的就是对于这37年的问题分析。历史的分析是很复杂的话题,我们在应用型的政策研究中间,也没有去做进一步非常理论化的推导,按照我们认为重要的标志性时间点去切分这个认识的时期。我们分四个阶段:

第一阶段是1978年到1992年,按照中央的决定为界,之前到1978年为一界,这个过程中有几个重要的事件:第一,农村的改革和80年代中期前的城市改革,包括今天,大家在总结土地有偿使用、住房改革的探索等等,这是非常重要的一个时期。而这个时期对于我们思想的解放就在于对于真理标准问题的讨论。这些对于规划界的影响是巨大的。另外一个重要的事件是以1984年的城市规划条例和1989年通过的《城市规划法》为标志,我国城市规划工作的法制基础初步建立。

第二阶段是从1992年邓小平南巡到2002年,这个阶段我们考虑的是中央明确了积极稳妥推进城镇化的决定的发布,也是按照这样的一个点来作为历史阶段的一个切分。邓小平南巡之后,全国发展的热潮,紧接着是亚洲金融危机,然后我们进一步城市发展,对于开放有了重新的思考和评价,包括城市发展战略的启动等等,这个过程是一个重要的阶段。

第三阶段是2002年到2012年,这个期间里面比较重要的就是城镇化的政策上升为国家战略,《城乡规划法》取代了1990年的《城市规划法》。另外这个时期,我们经历了世界性的金融危机--2008年金融危机。

第四阶段是2012年至今,按照十八大“五位一体”的布局,提出了“四化”同步的发展战略,2013年中央城镇化工作会议明确了城镇化的指导思想和重点任务。2014年出台《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,标志着我国城乡建设发展迎来新的历史时期。

在研究城市规划的经验总结的时候,我们就想怎么样能够把它做最精炼和全面的概括,这是一个比较大的挑战,在我们研究这个问题的时候,是在一个整体的框架去做的基本设计。那么在这个研究过程中间,我们基本的标尺就是以“改善人居环境”作为一个标识,以政治体制改革、社会经济变迁以及城市发展的重要内容为横线,以城市发展动力、城乡规划、基础设施建设、城乡建设以及相关的制度保障作为纵线,在这个坐标系下去建立城市在国民经济中的地位,城乡的关系和乡村发展的地位以及城乡规划的作用。

二、37年的六条经验

37年我们怎么能够去做最凝练的概括,这个中间确确实实有担心。经验的总结很显然是要指引我们迈向下一个30年,这六条经验为:

经验一:坚持规划引领城乡建设

我国城乡规划工作有效适应了特殊国情和快速城镇化发展的各项要求,是城乡发展、建设和管理中的一项全局性、综合性和引领性的工作,是重要的公共政策手段。规划自上而下与自下而上相结合的工作方法,更适合国家从“管理”到“治理”理念的转型。城乡规划的作用和地位,是任何其他类型的部门规划所不可能取的。

它严格的落实国家和区域发展战略部署。指导要素合理布局,提升了城乡发展质量,实现了对土地和空间资源的高效配置,突出公共政策属性,保障城乡社会和谐发展。

经验二:坚持将人居环境改善作为不断努力的目标

我们认为千条万绪最好可以回归到人居环境的改善的问题上。始终将人居环境改善作为核心工作,为践行生态文明、保障中华民族的文化自信、推进“美丽家园”建设奠定了坚实的基础。这体现在全面探索自然资源的保护与利用方式,积极开展生态文明理念研究与建设实践;推进住房供应体系建设与居住环境改善,满足人的基本需求;强化公共服务和公共空间建设,适应人民生活方式的转变;注重城乡历史文化遗产保护,不断探索城市特色塑造方式;提升农村地区生活质量,缩小城乡差别。这些都体现了我们在人居环境改善方面目标的落实。

经验三:坚持促进城乡建设复杂系统中间的协调

城乡规划有一条非常基本的原则就是要坚持一个城市有机整体性的原则,所以我们城乡规划所认识和管理的对象,它的各个系统应该保持一种平衡的发展。这个也是我们在1978年以前这段建设时期的经验教训总结。1978年、1980年几次重要的会议上都强调了我们要统筹“骨头”和“肉”的关系。同时我们不仅考虑了地上和地下的协调,开发和保护的协调,区域的协调和城乡的协调,同时促进新城的开发和老城的改造相协调,这个在我们1990年规划法里面有专门的章节谈旧区和新区建设问题。可以看到“系统协调”一直作为我们非常重要的经验。

经验四:通过改革来强化城乡建设发展的动力

37年是改革的37年,通过下图可以看到我们国家公共基础设施建设的来源,蓝色是代表中央直接财政投入,绿色是地方筹款的情况,靠着中央财政的投入去补充和支持基础设施建设的比例在逐渐的减少。可以看到我们国家在一种特定的历史时期做了制度的创新,这种制度的创新都来自于改革,我们用市场机制提高我们的管理水平,在转换政府的职能等方面都发挥了重要的开源作用,也促进和保障了城市建设的发展。所以从我们现在的硬件来讲,实现了一个跨越式的发展。

经验五:坚持法制化建设的道路,重视制度保障

30多年来,随着拨乱反正历史事件的评估和回顾,明确了我们国家要走依法建设的道路,这个中间除了我们《城市规划法》以外,与社会经济发展相适应的一套法律法规体系逐步完善。在实现我们科学决策、民主决策以及社会公平正义这些方面,法治化的道路都是一定要坚持走下去的道路。

经验六:坚持理论研究与实践,丰富发展了规划工作体系

从我们近年中国城市规划年会的状态来看,我们规划界所有同仁是非常勤于学习和善于学习的集体,正是这样一个共同体,所以在过去37年我们规划界同仁无论是在管理部门、科研部门还是在规划设计咨询部门工作,实际上大家对于理论的学习、实践的探索以及实践中理论的尝试都做了大量的努力。因为这个行业不是大家想象的,它们有共同对于职业价值观的追求,对于理论和实践的思考,对于国家的改革思考又作为规划师关心的纬度。我们从规划界几本重要的杂志以及现在自媒体都可以看到规划界的人员对于社会和国家的发展关注的程度是很多行业专业人员无法比拟的,这一条一定要作为重要的经验。城乡规划从“国民经济计划的继续和具体化”转变为以空间治理为核心,不断强化统筹能力,探索建立了与国家治理体制相适应的技术和理论体系。在这个中间有很多新的任务,作为过去30多年的探索来讲,对于空间规划体系的研究,在90年代,我们的规划界已经展开,而且有相当多的研究成果。而且在“多规合一”刚刚开始的时候,我们城市规划学会就发表了历年的文集,可以看到我们在这方面做到的探索。我们在城乡规划的编制体系方面,应当非常自信,在未来国家规划空间的体系中,现有的城乡规划体系会占到非常大的份额,它有学理作为基础,而且在管理系统、法律系统,在各个领域里面,它实际上已经积累相当多的成绩。因此在未来国家治理现代化过程中,无论怎样讨论我们空间规划的发展和建立的问题,我觉得我们的规划师都应当有非常强的自信心,而且我们要坚定的把我们已经探讨的空间规划的经验提炼出来,贡献给社会,来参与到空间规划这个体系建设的社会讨论中,各个部门的讨论中,这是非常重要的一点。因为在过去这个过程中,我们实质上形成了我们自己的一套体系,但是这个体系我认为是需要把它开放的,是需要考虑更多的因素的。

我们相应的有六个方面的问题:

第一,我们国家在城市建设和规划领域要端正建设指导思想,以人为核心,人居环境要讲求品质,要围绕公共利益来平衡各阶层利益。这个是我们基本的价值,如果失去这个价值,我们所做的这个工作的意义就大大失去了。

第二,我们要落实依法治国方略,可以看到大量的违法建设是要命的东西,而且这个中间的政府违法是非常典型的问题。

第三,我们要理顺空间规划的体制,各种规划打架的问题我们不容忽视。

第四,我们需要做到的是实施的保障机制,我们今天讲到一张蓝图干到底,这个说法在未来我们怎么在这个过程中让政府、社会可以协同起来是很大的问题。有很多盲区我们没有接触到。

第五,我们要加强城市管理水平,特别是在基础设施建设、城市运营维护方面要再下功夫。这也是一个国际时髦的话语,但是最近这些年,我们的城市显得非常脆弱,过去30多年,我们太多关注地上,忽略了地下,在后期管理中还有很多漏洞,未来三十年我们城市管理水平的提高还是有非常大的调整的。

第六,在文化责任意识方面,城市建设方面应当进一步规划,在过去30多年的发展过程中,我们太多文化遗产丧失掉了,这是一个不可再生的资源。

以上就是我们在研究过程中所探讨的六个经验和六个问题。

三、回顾中的两个重要问题

去年杭州有一个城市规划建设工作的座谈会,张高丽副总理有谈到一些加强领导、深化改革、依法行政、新型城镇化和加强城市规划等的问题。

1.对于城市规划作用的重新认识

在城乡规划的发展过程中,尤其是在最近37年的发展中,我们城乡规划的地位在不断的强化,那么在改革开放初期,我们还强调它仅仅是作为一种城市发展和管理的依据。到20世纪90年代的时候,讨论我们城市规划工作体系,怎么强化我们的战略性,甚至讨论到我们城市规划怎么替代。规划界一直在思考这些问题。21世纪我们将城乡规划的权威性以及公共政策属性等提上议程。作为城乡规划来说,有很多值得我们研究的东西。37年城市发展与规划经验的总结,为我们提供了重要的时机,来重新思考我们的工作方向。在这个过程中我们到底发挥了什么作用,我们服务意识的现代化,包括服务于经济的增长,实际上这个过程中,一个短时期内我们获得了一定的合法性,实际上带来了很多新的我们需要反思和回顾的问题。在这个过程中,仅仅一个开发区的问题就值得我们思考。这个过程中间,城乡规划的前瞻性、战略性等等这些谋划,起到谋划作用过了一段时间我看到了我们中间我们的身影,我们留下了很多我们不该留下的东西,这些问题非常值得我们研究。另外我们规划的院校在过去37年快速发展,从院校的总数以及我们设置规划专业的学校以及人数都大幅度提高,这个过程中,我们越来越增强度的对比,还是应当考虑我们的作用在社会经济发展过程中有独立的经济,在国家的发展中间发挥我们的作用。

2.关于空间规划体系和城市规划体系的认识

这是一个很大的问题,在中央城镇化工作会议之后,提出了建立空间规划体系的问题,特别是生态文明和体制建设的问题发布之后,我们要有更加明确的方向,这个过程中城乡规划的体系和它什么关系。我们要怎样使得我们的城乡规划的工作可以保持一个开放的姿态去适应去完善去调整,去满足国家发展的需要这是一个非常大的事情。我们如何在变革的过程中保持变革的领导力,这是值得谋划的问题。我们在这个工作体系过程中,要注意一个非常重要的问题,就是看我们国家立法的建设。从1978年到今天37年过程中,在社会主义市场经济决定发布之后,这段历史时期,特别是在我们加速推进城镇化、新型城镇化的这个过程中,2000年以后很多与空间规划有关的法律出台了。但是我们规划编制的过程中,我们比较多研发这个体系,很少在管理的制度上深入研究这个阶段有空间意义的法律法规的出台对于我们的影响,使我们保障的机制非常窄,也使规划理论上所宣扬的综合性得不到充分的体现。因此在未来的发展过程中,法治化的进程和深化体制改革是面临非常大的挑战。以上是我的报告,谢谢!

(根据速记整理,未经专家审阅)

热门专题

西部城市规划70年主题展

一周点击排行榜