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薛美根:面向2040--构建区域差别化的上海市客运交通发展TOD 模式

2015-10-14 11:14 来源:中国城市规划网

编者按:

9月20日下午,由中国城市规划学会城市交通规划学术委员会承办的2015中国城市规划年会之专题会议十七“人性化·交通变革·空间融合”在贵阳国际生态会议中心召开。学会城市交通规划学术委员会委员,上海市城乡建设和交通发展研究院副院长、教授级高工薛美根应邀作了题为《面向2040:构建区域差别化的上海市客运交通发展TOD 模式》的主题报告。

薛美根 学会城市交通规划学术委员会委员,上海市城乡建设和交通发展研究院副院长、教授级高工

尊敬的各位同行,非常感谢城市交通规划学术委员会给我这样一个机会和大家一起交流关于现阶段我们对构建上海交通体系的一些方式和方法。按照此次主题的要求,重点介绍上海落实TOD模式的具体做法,以及我们对未来发展的考虑和把控。

一、规划评估

在上海提出建设全球城市的战略目标的前提下,我们要分析目前上海存在的问题,要思考交通应该如何发展以及要采取什么样的政策和保障措施等。整个城市总体规划的修订与编制从2013年就已经开始,去年确立了18个重点的专题研究,我们院承接了一项。总体的思路是对上海前10年的,甚至20年的交通状况做出评估,在评估基础上提出上海未来20年发展的思路,其中比较重要的一点是未来的客运交通如何发展。众所周知,经过10多年的发展,上海建设了庞大的交通网络,伴随着轨道交通网络的发展,我们要意识到,今后的发展除了解决自身的交通问题以外,还需要考虑与城市发展之间的关联。

因此,上海确定了发展大容量轨道交通为公共交通的骨干体系,并规划出由市域快速轨道线,市区地铁线,市区轻轨线组成的17条轨道线网。同时,提出了两个重要的指标:1)中心城与郊区主要城镇之间的公共客运交通时间控制在1小时左右;2)中心城内任何两地之间的公共客运交通时间控制在40分钟左右。回顾二十多年的发展历程,交通发展伴随着上海城市规模的不断扩大而扩张,它们之间有着千丝万缕的关系。80年代上海的城市发展空间,主要集中在城市中心,约七八十平方公里,当时上海以慢速非机动型交通体系为主,由于非机动的交通模式跟我们城市的拓展密切捆绑在一起,所以我们出行的空间相对较小。90年代,上海呈市域超常郊区化趋势。在快速机动型交通体系的刺激下,城市空间逐步蔓延。直至21世纪初,上海呈市域“地铁城”的发展态势,以轨道主导型交通体系引导城市空间有序拓展。此阶段被认为是轨道主导型交通体系与城市交通互动之间的相互作用得到了良好的体现。

首先,从目前公共客运的设施来看,直至2014年,上海已经形成了15条轨道线路,中心城人口比例占到46%并且覆盖了51%的就业岗位。第二,从目前公共客运需求的角度来看,全市居民人均公交乘次是0.7次/人日,其中乘坐轨道交通的比例有着显著提升。因此,我们把2014年作为上海交通发展中非常重要的一个转折点。第三,从公共客运的服务来看,高峰轨道客流拥挤范围扩大,拥挤的断面位置也逐步外移,外环线以外的进城断面已经开始拥挤。随着城市的不断扩张,进一步加重了上海潮汐交通的现象。最后,从碳排放的角度重新审视上海公共客运的现状,我们发现轨道、常规公交的客流的聚集度较高,其碳排放远低于小汽车。然而,轨道、常规公交在郊区段的利用率却比较低,其碳排放强度明显高于中心城。所以在交通发展的问题上我们认为并不是一味的发展公共交通,同时也必须要考虑它的低碳性。在这些现象的背后包含着诸多的因素,比如区域经济发展的速度,社区活动的频率以及交通系统的配置等等。其中有两个主要的问题:(1)公共交通主动引导城市发展的作用不足。无论从长三角区域还是与上海毗邻的地区来看,发展客运系统仍待统筹,对外通道辐射面仍然不足,毗邻地区的城际客运发展定位不够清晰。尽管我们的轨道交通已经深入到了城镇,但是这个轨道交通是不是城镇真正需要的,还值得商榷。(2)客运交通设施功能布局仍不完善。刚刚说到轨道交通在近10多年的时间里已经发展得不错了。但面对未来的发展,我们仍感到了交通网络结构层次的模糊和系统的单一。除此之外,我们原来控制的轨道里程都是有一定的规模和限制的。比如原则上不超过30公里,绝对不能超过40公里的线网长度,在利益的驱动下,我们把线网长度都延长了,最长的60公里,甚至是90公里。表面看上去很有规模,但是隐含在其背后的轨道网络问题和效益问题已经开始显露出来。还有区域之间发展不平衡的问题,相比之下浦东地区的公共交通设施网络比较薄弱。通过一组红色的数字可以看到,城市外围地区和中心区的差别是很大。

二、战略导向

针对以上问题,提出建设全球城市交通战略。主要包含三个方面,分别是连接度、多元化、先进性。

从全球城市的交通战略来看,无论是伦敦、纽约还是新加坡,它们都纷纷制定了未来战略。从这些战略来看,我个人觉得完善交通支持系统,为更多人服务是我们的首要任务。我们要突出交通对支撑经济发展,体现环境友好、促进社会进步的作用。特别是从未来发展来看,以发达的交通设施作为基础,突出运行效率和提升服务品质,是势在必行的任务。

从全球城市公共客运战略来看,我们需要追求以下的六个方面:(1)持续提升综合交通系统容量;(2)多层次的轨道交通体系构建客运交通的主体;(3)采取综合性手段有效控制私人机动化交通量;(4)关注都市交通乃至与更广地域的交通联系使得交通设施呈网络化发展;(5)优化综合性枢纽与城市交通的衔接;(6)注重交通与用地的整合和交通可达性的改善,完善步行、自行车等方式的出行环境。其中,我感觉上海建设全球城市最重要的是提升多层次的交通轨道系统,系统形成之后,将会对上海中心城区的人口的疏解有着明显的帮助作用。其次,注重优化综合性枢纽与城市的衔接。如何发挥它在城市运转中的作用,这一点对上海是很重要的。上海包含两个机场和一个港口,未来的机场设施和港口设施要怎么更好地参与到我们的“一带一路”的发展战略中来,是值得我们思考的事情。最后一个很关键的问题就是交通与用地的整合。关于这个问题,我觉得我们需要形成一个重要的、全面的认识。包括这次总体规划中提到在上海建立一个适宜生活的城镇圈,在这一点的认识上是我们前10年比较薄弱的地方。

对照这样要求,我认为上海公共交通目标已经被提了出来。我们的目标是构建与全球城市地位相匹配的世界水平综合交通体系,其核心的理念就是易达、低碳。构建发达的设施体系,实现多元化的运输服务,形成合理的交通模式,是我们的终极目标。然而,在达成这个目标的过程中我们需要面临很多严峻的挑战,比如2040年规划建设用地“零增长”,比如城市人口疏解和产业功能升级方面的问题等等。到底应该如何呼应提出的新战略,以上海为例,我们要适应新型城镇化,适应多中心模式的交通体系。多中心模式交通体系发展的过程中,轨道交通系统将承担更重大的责任,做到多中心模式,新城才能够更好地发展起来,新城才能肩负起全球城市的功能。如果上海成为这样的多功能城市以后,相信我们的交通分布是非常均匀的,之前提到的潮汐交通的情况也会得到明显的缓解。针对以上的战略目标,我们总结出了两项指标,分别是易达和低碳。我们要降低碳的排放量,同时我们的投资也会减少。按照目前上海出行的时间水平来看,希望在人口规模的不断扩大的情况下,仍能够控制碳的排放,这是我们共同的目标。

三、TOD模式

我们提出构建区域差别化的城市客运发展TOD模式的理念。通过对TOD更深层次的解读,我觉得对于上海来讲,构建一个多层次的轨道交通网络是最重要的事情,是务必落实的一件事情。从上海轨道TOD现状来看,它有以下几个主要特征:

(1)轨道交通线网引导城市建成区的拓展与蔓延。单一模式的轨道交通引导城市用地空间的连绵式拓展,通俗的叫“摊大饼”。这种蔓延式的发展是我们不需要的。

(2)“一主多心”的城市空间结构逐渐演变成型。从研究来看,依托轨道系统、依托轨道交通换乘的枢纽是必要的。我们要建设多中心的枢纽,这样才能使城市未来的枢纽的分布是均匀的。

(3)建设用地沿轨道交通线路聚集。通过对轨道交通近十年发展脉络的研究,最突出的问题是轨道交通对郊区发展的引导。我们发现,市区集中集聚、郊区松散;轨道沿线一公里范围内公建用地增加73%,工业用地减少34%。

(4)车站周边土地使用效率提升,容积率级差仍不明显。这里有三组数据,一组数据我们认为是TOD轨道引导的非常好的,车站周边建筑容积率差异明显。也有一些是没有什么差异的,呈扁平化发展趋势。还有一种则是车站周边尚未开发,一公里以外先发展了起来。这里面存在着交通设施的配套问题。

(5)用地性质倾向单一化的土地利用开发。市中心的车站基本以商务办公、商业等开发为主;而城市外围区、郊区则主要以居住开发为主,将近60%轨道延伸出去的都是居住用地。虽然居住用地出去了,而其他的用地没有出去,我个人认为这种引导并不是我们未来需要的。当然这样的居住引导模式在某一种程度上与没有层次和结构的交通系统是有一定的关系的。

针对以上现象,我们提出了以下几个策略。第一,基于轨道线路“轴向集中”的土地利用模式。我们要把沿线一公里的资源利用起来,一公里资源能够做到高强度的综合开发的,这样的做法与轨道引导发展目标是吻合的。第二,基于轨道枢纽构建多级城市中心。我个人认为有轨道交通站点配上其他的辅助交通方式才属于真正的枢纽,这个枢纽要等同于其他枢纽共同考虑,要考虑周边的用地节约开发等等。我认为做到这一点,对我们的交通发展有着更重要的作用。特别是上海,我们的郊区的发展非常薄弱,那其如何来承接城乡结构呢?我认为,只要利用好郊区地铁轨道的集约化发展,就能较好的解释这个问题。第三,基于轨道车站引导新型城镇发展。我们要确定合理的城镇发展的范围,在以轨道车站为中心发展新城区的同时要实现老镇区的保护和改造提升。此外,还应基于轨道交通车站形成合理的用地和产业布局,这样新城镇的发展才能进一步的加速。

面向2040年,我们提出这样的一个思路,同时针对不同的区域采取不同的策略。首先,对于上海中心区提出要进一步提出土地利用的效率构建全球城市市中心。我觉得我们的轨道密度还远远不够,目前轨道密度只有0.8,我们还需要加大建设力度,围绕中心区进一步提高它的利用率。其次,是针对中心城内外围地区,该地区以居住为主,要基于轨道车站构建高品质的居住社区和多级中心。目前,该区域里轨道密度比较低,轨道周边开发的土地综合程度也比较低,它的使用强度也比较低。因此,对车站的外围地区我们需要结合轨道交通车站及枢纽建设,构建多层次的城市中心,增强各级中心对区域、地区和社区的服务,有效疏解分流部分市中心的功能。接下来是中心城周边地区,针对该区域要以轨道车站为中心构建服务周边居住社区的功能。第四个区域是郊区城镇,要以轨道车站为中心构建城镇交通中心。无论是从人口提升的角度还是产业调整的角度,我们认为此次轨道交通及用地的调整对于郊区城乡的发展是一个非常重要的机遇。要达成这样的目标,还需要很多政策的保证。目前,无论是规划的容量和体制机制都还不够完善。

最后,在交通发展方面我们要追求多模式交通发展的理念。目前,TOD的规划理念和机制尚不健全,上海未来发展的TOD的体系还没有形成,这样的发展战略需要政策的支持。完善TOD规划技术体系,创新土地使用权出让机制,是我们势在必行的任务,在过去的2014年我们出台了政策,在交通方面也做出了突破,这对上海未来轨道交通建设方面有着重要的意义。

谢谢。

提问环节

提问一:薛老师,你好,我在同济规划院工作,我对您的研究题目非常有兴趣。我的问题是,与上海相比较,东京的轨道交通体系里的快线配比非常多,因此周围郊区到东京都市内约40分钟的路程。而上海之前也做了快速轨道交通规划,为什么在真正实现的时候没有把它落实?我想问2040年是不是有快速轨道交通的规划?

薛美根:我记得2000年的时候,上海跟法国一起规划了上海轨道交通网络,多层次的轨道网借鉴了巴黎的方式,经过 10多年的发展,我们很多的线路没有实现快线的功能,我个人认为它的规划理念是清晰的,但是在实施的过程中,无形的手在把控这件事情,比如市场的手和地方政府利益的手。在这里面没有找到平衡点。我们反思上海前10年的工作,我们不能随随便便的加车站,该快的快,该慢的慢。地铁来了以后我们希望要增加一个车站,对地方政府来说这个地价就涨起来了,使得我们反而很被动。快线开不下去,新城乡发展不起来。我们的政府在反思,我们的地方政府在反思,我们的市场机制也在反思这样的过程,我觉得有了上海这些不好的经验教训之后,国内其他的城市要注重规划,规划要落实,绝对不能受利益的限制。

提问二:薛院长,TOD的模式提了很多年,在中国推广很难,轨道交通在上海包括大多数的城市都是以政府为主导的模式,TOD作为鼓励开发,现在在市场经济的前提下是以市场开发的模式,在轨道建设体制机制和土地开发的体制机制中,有没有想过TOD模式将会有什么突破和创新?

薛美根:提了很多年,但是我相信道路是不断向前推进的。我刚才说到的上海在去年地铁车站这一块的问题,我认为也是一个推进,如果没有这样一个意识的话,不可能形成这样的导则。比如说我们一号线,五号线,还有未来的11号线。这个区域原来是不敢碰的,本身这块区域的交通比较拥挤,而这一次有了这个稿子以后,我们上海在这些方面做了突破,在车站的开发上面要怎么兼顾区域中心的形成并完善配套的交通体系。综合考虑,不断平衡开发量,我觉得这个是探索的过程。我个人认为要拿出来比较全面TOD发展非常完整的指导是很难。包括你提到机制方面和体制方面的问题,我觉得也是比较难把控的。我们现在最大的问题是用地这块,轨道交通管理有轨道交通管理的范围,一出这个范围属于地方政府的。如果这个问题能解决,就能加快TOD的发展。

(根据速记整理,未经专家审阅)

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