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从动态过程谈规划体系构建

2019-05-23 14:35 来源:《人类居住》杂志

摘要

在十九届三中全会提出深化党和国家机构改革、整合了空间规划相关部门的背景下,本文探讨了未来空间规划体系的构建。既有讨论多从空间维度上展望未来的空间规划体系,又从时间维度上对此展开动态分析,为相关讨论增加动态过程视角。同时,城乡规划建设领域本身也在不断思考行业的转型,其中一个核心认识就是要从蓝图式的规划向动态实施性的规划转变,这也正是空间规划体系变革面临的问题。

关键词

动态视角; 规划体系; 规划实施

1 从动态性的视角考察规划实施

空间规划是关于空间使用的规划,空间的使用需要过程。结合这个过程,可以从动态的视角考察规划体系,理解宏观时代背景,分析规划实施中的问题。

目前,中国特色社会主义进入了新时代,我国经济发展进入新常态。面向新时代、新常态,规划体系也需要新变革。新时代下,推动高质量发展、创造高品质生活对规划工作提出了新要求。新常态下,建设行为要向城市治理、存量更新与提升转变。对北京来说,要从过去以增量建设为主的时代变成以存量提升为主的时代。新变革包括新技术的发展为行业带来的变化,如互联网、大数据、人工智能等的应用。这种变化一是体现在传统的城市空间上,功能分区、空间使用、交通组织等都可能随着技术进步产生变化。二是体现在规划技术手段上,可以采用更加动态的技术工具应对新的城市发展需求。

2 当前规划实施中面临的四方面问题

从动态的视角分析,当前规划实施中主要存在着四方面问题有待解决。

一是总体规划目标的传导与执行存在偏差。这种偏差往往由于在目标传导过程中,执行者更注重完成量化的指标,但相对忽视了整体的目标、达成目标所采用的手段。如有的城市在违法建设整治中,有简单的完成任务指标、层层加码的倾向,忽视了整治违法建设行动背后,改善城市环境的整体目标。

二是规划弹性和监管刚性之间的不适应。规划的具体实施需要一定的弹性,但在各种上位的法规、政策要求中,对此类弹性的空间并未清晰界定。弹性的边界不明晰,导致调整控规有可能面临着被督查问责。在北京城市副中心规划编制中,也在思考如何避免反复调整修改控规。

三是处理好日常性工作和突击性工作之间的关系。现在规划师的工作节奏常常是“经常性工作突击做,突击性工作经常做”。一些本应该日常做好的基础性工作只能“见缝插针”地抽出时间来做。另一方面,日常精力大量花费在准备“明天就要听”的汇报中。同时,以前规划是以审批为日常工作,现在由审批变成了结合治理的方式提升城市品质,因此,规划工作还需要思考,未来如何适应新的治理工作带来的要求?

四是自下而上的动力发挥不足。治理需要社会各方参与,共同发挥作用。但目前主要采用的仍然是自上而下的任务分配。规划、环保、安全生产等各个领域大量下发的各类任务,以及相应的进展汇报、督查报告,占用了基层许多时间,也使基层缺少精力和动力来完成、改善自下而上的空间治理性的日常工作。

3 北京从动态视角构建规划体系的策略

结合《北京城市总体规划(2016年-2035年)》的编制与实施,北京市建立、完善了一系列适应动态过程的规划机制,完善了新时期北京空间规划体系。

一是建立城市体检评估机制。新版北京城市总体规划建立了“一年一体检、五年一评估”的机制。体检评估实际上是对总体规划的实施情况进行动态校正的过程,一方面是检查总体规划本身的实施情况,另一方面也可以及时发现规划本身存在的问题,如规划目标设定、上位规划不完善之处等,及时纠偏。目前北京正在开展2017年度的城市体检工作,由住建部和北京市共同主持。比如通过体检,发现“全市就业人口快速增长趋势仍在持续,中心城区就业人口集聚态势增强”的问题,提出来就业岗位尚未与人口同步疏解,有可能增加职住失衡。这也为我们进一步深入研究中心城区人口疏解与职住关系提供了视角与支撑。

二是编制近期建设规划和年度实施计划。这两项工作衔接了具体建设项目与宏观空间发展方向。在新的自然资源部事权划分下,预期可以把年度土地供应计划与年度实施计划进行进一步对应。相关工作若与城市体检评估相结合,通过制定与土地供应计划对应的近期建设规划,同时开展城市体检评估,确保年度规划项目的实施符合总体规划所确定的各项目标、指标。

三是开展“单元规划实施方案”工作。以往,在城市总体规划编制完成后,就直接编制控规。在规划实施中就常常遇到控规调整的问题。北京现行的策略是将控规分层,第一层是街区控规,对应部分城市的单元规划;第二层是地块控规。单元规划实施方案即用来衔接街区控规与地块控规,滚动编制。前述的城市体检评估和近期建设规划是周期性工作,每年、每五年开展一次。单元规划实施方案则是滚动开展的,伴随着城市更新项目、城市建设项目的推进,动态确定这个单元中统筹平衡指标的实施方案。如第一道绿化隔离地区已经经历了许多版实施方案的编制,都是根据一隔内人口资源的变化不断在调整实施方案。最近认识到以前实施绿隔的模式难以持续,于是用单元规划实施方案的新思路来继续推进绿隔的工作。

四是参与空间治理行动。日常性的工作都可以纳入空间治理行动中,包括城市双修、社区治理、美丽乡村建设等等。这类工作不见得都能形成规划成果,但其实施可与城乡人居环境的具体改善相结合。尤其是在新数据环境下,互联网、大数据带来了新的手段,通过建立责任规划师、责任建筑师平台等方式,可以让广大的规划设计单位参与其中,使规划实践可以发动更多的社会力量,使自下而上的动力得到更好地激发。

文| 施卫良,北京市规划国土委(首规委办),北京市城市规划设计研究院

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