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自然资源和规划管理业务架构路径分析

2019-04-17 17:36 来源:自然资源报 作者:苏乐平

当前,全国各省市自然资源重构性机构改革已进入全面实施阶段,将统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,实现“山水林田湖草”的整体管控和综合治理。

这一改革过程带来的是职能、业务、数据、信息平台等多维度的重组与融合。改革前期出现的管理职能不平衡、业务体系不连续、政策响应不灵活、数据体系不贯通等问题,关键在于还未完成对业务的体系化梳理。在现阶段进行业务架构构建,开展对原国土、规划等业务的整合优化,厘清各部门职责边界,是后续自然资源和规划部门夯实管理基础、创新治理模式的基石。

这里以近期上海数慧业务分析团队为某省会城市自然资源和规划管理部门构建业务架构的实践为例,提供自然资源和规划业务架构总体构建过程的一则实例,供各位业内同仁参考。

汇总“三定”方案,设定整合目标

自然资源和规划管理部门的业务架构是连接职能部门发展愿景、“三定”方案要求和信息化支撑体系的桥梁,也是连接业务部门管理人员和信息中心技术人员的桥梁。在执行过程中,需要遵循业务架构设计方法,基于部、省两级管理要求和本地实际情况对业务进行完善和调整,以适应后续数字化资产整合要求,为构建自然资源和规划数字化转型支撑体系打下基础。

整个业务架构构建的入手点是“三定”方案,上海数慧的业务分析团队汇总收集全国30多个部、省、市三级自然资源和规划管理部门的“三定方案”,抽取共有部分,形成了可参考的“三定案例库”。结合某市自然资源和规划管理部门“三定”方案,利用流程建模和分解方法(PMD)进行业务切片,寻找其中的关键环节。

首先,根据“两统一”原则,将自然资源调查监测、自然资源确权登记、自然资源所有者权益和自然资源开发利用统一设定为前4个关键环节。

其次,将国土空间规划、国土空间用途管制和国土空间生态修复统一设定为后3个关键环节,作为整个业务体系的骨架。

梳理机构职能,对齐管理边界

确定总体业务脉络后,以“三定”方案及组织职能愿景为核心,依托职能定位、组织配套,梳理形成自然资源和规划部门的业务职能域图,分层分级展现部门职责,实现机构、职责、人员调整与全局战略目标对齐。

——利用组件业务建模(CBM)分析方法,将全局业务职能从战略、管理、执行层面拆分为业务组件,形成可执行、可落地的自然资源业务体系,并从业务体系转变成业务能力,匹配国家、省对局的职能要求。

——通过对比分析改革前和改革后的部门组织机构,对“竖井式”局二级部门按照资源保护、资源利用和生态恢复等业务域进行归类,将机构和职能进行一次对齐。

——对标核心业务环节,按照战略、管理、执行3个层级,将主体职能以调查评价、规划编制、计划制定、开发利用、确权登记、监测评估、监督监管、保护修复八个职能域拆分为186个业务组件。

以开发利用职能为例:

在战略层面,需要制定统一用途管制要求,推进以自然资源节约集约利用为目标引导管理层和执行层。

在管理层面,需要制定自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资和土地储备政策、自然资源开发利用标准等一系列规范要求来指导和管控执行层。

在执行层面,根据战略层的目标和管理层的要求落实具体工作,如土地用途转用、土地征收征用、采矿权审批、海域使用审批等。

后续通过分析业务能力现状,可以获得组织业务全貌,并确定需要重点关注和改善的那些业务组件,为业务优化做好准备。

分析业务体系,绘制业务地图

梳理分析原规划和国土管理部门已有的业务体系,结合上级业务战略目标和“三定”方案,优化业务流程、设计业务模型,可以为自然资源和规划管理局的决策层建立标准化、可持续、可视化的一体化业务视图。自然资源和规划所涉及的所有业务要有一个清晰的分类,找到每个业务所属的业务域,让每个业务充分发挥其在行政服务中的作用,同时也为后续流程再造提供依据。

在获得该局全部的业务组件后,应逐级对所有的自然资源业务组件进行分类,理清整体业务脉络,为每个业务找到其所属的业务域,做好每个业务的价值定位,充分发挥其作用。基于全局的业务组件,可以分为调查评价、规划编制、计划制定、开发利用、确权登记、监测评估、监督监管、保护修复和其他工作等9个业务域。

以开发利用为例,其业务内容涵盖土地资源开发利用、矿产资源开发利用、海洋资源开发利用、海域海岛资源开发利用、矿产资源开发利用等大类,其中土地资源开发利用又包含土地征转、土地供应、工程建设许可、竣工验收等业务种类,而土地征转中包括土地用途转用、土地征收征用、土地征用占用等业务小类。

回到业务的全生命周期管理、持续迭代优化的管理思想,把用于支持国土、规划业务不同环节的业务资产有效连通起来,打通不同业务体系之间所形成的“信息孤岛”,形成端到端、完整、通畅的业务流程体系。

梳理业务体系,打通业务脉络

业务关系分析相当于打通业务单体之间以及业务板块之间的脉络。通过对业务组件关联关系的分析,对应业务的输入和输出,分析业务的前置和后置,可以建立起自然资源和规划业务组件之间的关联关系。

按照时间关系,可以通过两条轴线对各类业务实行阶段划分,将所有业务事项的上下游分析出来。

第一条轴线是总体业务关系,以土地利用变化过程为对象,从调查评价、规划编制、计划制定、开发利用、确权登记、监测评估等几个阶段,形成覆盖土地、规划、测绘、地矿和不动产的各业务事项之间的关系。

第二条轴线是建设工程项目国土规划审批流程,以项目为对象,以土地所有权流转为抓手,梳理国有建设用地建设项目、集体建设用地建设项目的全审批流程,覆盖用地报批、批后实施、土地供应、规划报建、施工建设、竣工验收等全阶段。

在这个过程中,需要全方位的保护修复和监督监管来支撑自然资源业务的全生命周期管理。通过业务关系分析,对全局所有事项有一个清晰的总体认识,理清业务关系,为业务流程再造提供基础。

作者:苏乐平

单位:上海数慧系统技术有限公司

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